Giurisprudenza relativa al profilo di attribuzioni/competenze del dirigente scolastico

a) """Parere dell'Avvocatura di Stato …(…)… in merito alla riservatezza ed accesso agli atti amministrativi con riguardo alla riservatezza di terzi e alle relazioni sindacali - Bologna, 8 febbraio 2001, prot.2524, CS 32/01 Avv. Paolucci"""
b) """ Parere del CONSIGLIO DI STATO …(richiesto dal Ministero della Pubblica Istruzione:n.d.r.)…- Adunanza della sezione seconda 27 ottobre 1999 -  N° sezione 1603/99 """ riportante il seguente oggetto: """Ministero della Pubblica istruzione - Quesito sull'art. 21, commi 1 e 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59"""

a cura di Gianfranco Purpi

 

PREMESSA:

0:   Riportiamo in appendice alla presente (poiché risultano di rilevante interesse e di chiara proficuità istituzionale), le materie e le giurisprudenze in oggetto; e correlatamente  i quesiti di una istituzione scolastica che hanno sollecitato tali  stessi pronunciamenti in questione.

 

1:   Qui si premette soltanto che si pongono fondamentali,comunque,i

seguenti principi giuridici ivi riportati  e (oltrechè legittimati dalle

vigenti normative al riguardo) condivisi anche  dall’Avvocatura dello

Stato e  dal Consiglio di Stato suddetti:

-§:    """…(…)…il dirigente scolastico assicura la gestione unitaria

dell'istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della

gestione delle risorse finanziarie e dei risultati del servizio; ad esso

spettano autonomi poteri di direzione, coordinamento e di valorizzazione

delle risorse umane; nell'ambito delle funzioni attribuite alle

istituzioni scolastiche spetta al dirigente l'adozione dei provvedimenti

di gestione delle risorse del personale …(…)…"""   (parere suddetto

dell’Avvocatura dello Stato;come sanciscono i D.L.gs n.29/93/art. 25

bis  e n.59/98).

-§: """…(…)…Il dirigente scolastico partecipa comunque della generale

funzione dirigenziale pubblica, come attesta la collocazione sistematica

degli art. 25 bis e ter, che il D. lgs. 59/98 ha inserito nel D. Lgs.

29/93, interpolando il capo della "dirigenza" (capo secondo).

   L'art. 25 bis costituisce dunque settoriale applicazione delle

prerogative attribuite alla dirigenza dal D. Lgs. N. 29 (art. 13 e ss.).

A tali prerogative si correla ineluttabilmente il principio di

separazione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo e funzione

di attuazione e gestione applicabile a tutti gli enti pubblici: a tale

principio sono vincolate infatti tutte le amministrazioni pubbliche,

anche quelle i cui organi di vertici non siano direttamente o

indirettamente espressione di rappresentanza politica (art. 3, ultimo

comma u.c. e 27 bis D. Lgs. N. 29) e dunque anche le istituzioni

scolastiche allorché siano divenute enti pubblici autonomi…(…)…"""

(parere suddetto dell’Avvocatura dello Stato).

-§:   """…(…)…A tal fine, in attesa di un intervento legislativo che

individui in via espressa, diretta e dettagliata le attribuzioni

riservate alla sfera di indirizzo e quelle riservate alla sfera gestoria

"dirigenziale", il Consiglio di Stato (Cons.Stato, II sezione,

27.10.1999 n.1603/99), intervenendo proprio sul punto del coordinamento

fra l'art. 10 T.U. e l'art. 25 bis/D.Lgs n. 29 …(vale a dire,il D.L.vo

n.59/98:n.d.r.)…, ha ritenuto risolta la questione considerando

prevalente la disciplina di cui all'art. 25 bis D.Lgs. n. 29/93, in base

al principio dell'abrogazione implicita per incompatibilità della legge

precedente ad opera di legge successiva (art. 15 delle

preleggi)…(…)…"""   (parere suddetto dell’Avvocatura dello Stato).

-§:   """…(…)…l'art. 45 comma 1 del D.Lgs. n. 80/98 ha espressamente

disposto che "le disposizioni previdenti che conferiscono agli organi di

governo l'adozione degli atti di gestione e di atti o provvedimenti

amministrativi di cui all'art. 3 comma 2 del D.Lgs 29/93, si intendono

nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti".

In altri termini, la clausola "interpretativa" generale - che in realtà

ha portata ed efficacia innovativa delle previdenti disposizioni sia

legislative che statutarie e regolamentari – assicura l'obbligatoria

devoluzione alla sfera della competenza dirigenziale di tutti gli atti e

i provvedimenti che non attengono all'ambito dell'indirizzo

politico-amministrativo, e, a fortiori, di quelli già direttamente

riconducibili all'ambito gestorio come individuato dall'art. 25 bis

D.Lgs. n.29...(...)..."""   (parere suddetto dell’Avvocatura dello Stato

che riporta il disposto del D.L.gs n.80/98).

-§: """…(…)…Si rileva come in base all'art.6 del ccnl comparto Scuola

1999…(il CCNL 26/05/99)…, che disciplina le relazioni sindacali a

livello di istituzione scolastica, la conoscenza dei dati di cui si

discute (ed in particolare, del collegamento fra i nominativi dei

docenti, l'impegno orario assolto ed il compenso percepito) non rientri

nelle attività oggetto delle relazioni sindacali, come disciplinate

dalla disposizione pattizia: in particolare non rientra in quelle

oggetto di contrattazione collettiva (in base al comma 3, lett b)-

(costituiscono infatti oggetto di contrattazione le sole "modalità di

utilizzazione del personale in rapporto al piano dell'offerta

formativa", afferenti alla generale sfera programmatoria e non alle

singole decisioni applicative);        né in quelle oggetto di

informazione preventiva (in base al comma 3, lett. f) e g) vi rientrano

le attività e i progetti retribuiti con il fondo d'istituto ed i criteri

di retribuzione e utilizzazione del personale impegnato nello

svolgimento delle attività aggiuntive   (l'uno e l'altro ambito

risultando strumentale alla contrattazione collettiva di cui alla

lettera b)- e comunque inerendo alla medesima attività di generale

programmazione dell'organizzazione del lavoro);  né in quelle oggetto di

informazione successiva (in base al comma 4, lettera a).

   Sono oggetto di informazione successiva i soli "nominativi" del

personale utilizzato nelle attività e nei progetti retribuiti con il

fondo di istituto, non consentendo la precisione della disposizione

interpretazioni ampliative…(…)…""" .    (parere suddetto dell’Avvocatura

dello Stato).

 

2:    Ricordiamo che   il più volte sopra richiamato testo

dell’art.25/bis del  D.L.n.29/93 (e che è stato legiferato dal D.L.vo

n.59/98), recita TESTUALMENTE  nelle sue linee essenziali quanto

segue:            """""""""""""…(…)…2. Il dirigente scolastico assicura

la gestione unitaria dell'istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è

responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e

dei risultati del servizio. Nel rispetto delle competenze degli organi

collegiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi poteri

di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane.

In particolare il dirigente scolastico organizza l'attività scolastica

secondo criteri di efficienza e di efficacia formative ed è titolare

delle relazioni sindacali.

3. Nell'esercizio delle competenze di cui al comma 2 il dirigente

scolastico promuove gli interventi per assicurare la qualità dei

processi formativi e la collaborazione delle risorse culturali,

professionali, sociali ed economiche del territorio, per l'esercizio

della libertà di insegnamento, intesa anche come libertà di ricerca e

innovazione metodologico-didattica, per l'esercizio della libertà di

scelta educativa delle famiglie e per l'attuazione del diritto

all'apprendimento da parte degli alunni.

4. Nell'ambito delle funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche,

spetta al dirigente l'adozione dei provvedimenti di gestione delle

risorse e del personale.

5. Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e

amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati,

ai quali possono essere delegati specifici compiti, ed è coadiuvato dal

responsabile amministrativo…(oggi denominato  Direttore Dei servizi

generali ed amministrativi:n.d.r.)…, che sovrintende, con autonomia

operativa, nell'ambito delle direttive di massima impartite e degli

obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi ed ai servizi generali

dell'istituzione scolastica, coordinando il relativo personale.

6. Il dirigente presenta periodicamente al consiglio di circolo o al

consiglio di istituto motivata relazione sulla direzione e il

coordinamento dell'attività formativa, organizzativa e amministrativa al

fine di garantire la più ampia informazione e un efficace raccordo per

l'esercizio delle competenze degli organi della istituzione

scolastica…(…)…""". (art.25/bis del D.L.gs.n.29/93; come legiferato dal

D.L.vo n.59/98).

             

 

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APPENDICE:

 

a) """Parere dell'Avvocatura di Stato …(…)… in merito alla riservatezza

ed accesso agli atti amministrativi con riguardo alla riservatezza di

terzi e alle relazioni sindacali -

Bologna, 8 febbraio 2001, prot.2524, CS 32/01 Avv. Paolucci"""

b) """ Parere del CONSIGLIO DI STATO …(richiesto dal Ministero della

Pubblica Istruzione:n.d.r.)…- Adunanza della sezione seconda 27 ottobre

1999 -  N° sezione 1603/99 """ riportante il seguente oggetto:

"""Ministero della Pubblica istruzione - Quesito sull'art. 21, commi 1 e

14 della legge 15 marzo 1997, n. 59""" .

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PREMESSA:

   Dal sito internet dell’ANP,acquisiamo i quesiti di premessa che qui

in appresso riportiamo testualmente e che sono risultati di presupposto

ai  pareri giurisprudenziali suddetti:

 

                                  """Una collega dirigente ha posto

all'Avvocatura dello Stato di Bologna alcuni quesiti relativi al diritto

di accesso agli atti amministrativi ed al connesso diritto alla

riservatezza di terzi e, dall'altro lato, alle relazioni sindacali.

Crediamo sia utile pubblicare il parere fornito dalla stessa Avvocatura

ai seguenti quesiti:

-§:il Consiglio di Istituto può o deve conoscere il dettaglio dei

singoli compensi accessori attribuiti a ciascun dipendente?

-§:il singolo componente del Consiglio di Istituto ha diritto a

conoscere il dettaglio dei compensi liquidati a ciascun dipendente per

attività aggiuntive?

-§:in caso affermativo è legittimo che il membro del Consiglio motivi il

diritto all'accesso con la volontà di operare controlli sulla

correttezza dell'operato dell'Amministrazione?

-§:il delegato sindacale ha diritto a prendere visione, in via

riservata, dei prospetti nominativi relativi alla distribuzione del

compenso?

-§:il delegato sindacale ha diritto a richiedere l'affissione all'Albo

della Scuola dei predetti prospetti?

…(…)…

È opportuno segnalare che il parere dell'Avvocatura dello Stato di

Bologna fa propri, per esplicita dichiarazione, i pareri del Consiglio

di Stato, resi a seguito del riconoscimento della dirigenza ai capi di

istituto, in merito alle funzioni degli organi collegiali in materia di

gestione amministrativo-finanziaria e alle competenze del Collegio dei

docenti sulla nomina dei collaboratori dei dirigenti delle scuole.

   Siamo ormai in presenza di una linea interpretativa condivisa""".

 

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"""""""""""""""Parere dell'Avvocatura di Stato

In merito alla riservatezza ed accesso agli atti amministrativi con

riguardo alla riservatezza di terzi e alle relazioni sindacali

Bologna, 8 febbraio 2001, prot.2524, CS 32/01 Avv. Paolucci:

 

Con la nota a margine indicata, codesta istituzione scolastica

…(l’istituzione scolastica gestita dal dirigente scolastico che

introduce i quesiti in questione:n.d.r.)…pone una serie di quesiti

attinenti, da un lato, ai limiti del diritto di accesso agli atti

amministrativi ed al connesso diritto alla riservatezza di terzi e,

d'altro canto, alle relazioni sindacali.

Si osserva preliminarmente che i quesiti posti attengono gli uni e gli

altri al rapporto interno all'istituzione scolastica: da un lato al

rapporto fra organi di questa (es. rapporti tra consiglio d'istituto e

il dirigente scolastico), dall'altro alle relazioni fra le componenti

dell'istituzione stessa (es. poteri del delegato sindacale nei confronti

della parte datoriale).

In particolare, le questioni dedotte attengono alla organizzazione e

gestione dei rapporti di lavoro.

Al fine di meglio comprendere la risposta agli specifici quesiti posti,

si reputa necessaria una premessa circa l'allocazione delle competenze

fra gli organi delle istituzioni scolastiche ed il conseguente ruolo

reciproco degli stessi organi in materia di organizzazione e gestione

dei rapporti di lavoro dopo l'attuazione dell'art. 21 L. n. 59/1997,

attraverso in particolare l'art. 25 bis del D.Lgs. n. 29/1993 …(vale a

dire,il D.L.vo n.59/98:n.d.r.)…ed il D.P.R. n. 275/1999.

E' evidente, infatti, che l'esercizio delle competenze istituzionali da

parte degli organi pubblici (e per essi, dei propri componenti) comporta

la necessità di conoscenza dei dati (anche) personali attinenti alle

questioni trattate.

In tali casi e per tali finalità e limiti, pertanto, non si fa questione

di accesso agli atti amministrativi (art. 22 e ss. L. n. 241/90),

riguardando il diritto di accesso non il rapporto "interno" di esercizio

delle competenze istituzionali, bensì quello "esterno" intercorrente fra

l'amministrazione e i soggetti (eventualmente anche dipendenti o

componenti di organi dell'amministrazione) che abbiano un interesse

giuridicamente rilevante all'accesso, estraneo ed al di fuori delle

funzioni istituzionali.

Tale logico presupposto è confermato espressamente dall'art. 27, primo

comma, della L. n. 675/1996 che, in materia di trattamento dei dati

personali da parte di soggetti pubblici dispone che "il trattamento di

dati personali da parte di soggetti pubblici, esclusi gli enti pubblici

economici, è consentito soltanto per lo svolgimento delle funzioni

istituzionali, nei limiti stabiliti dalla legge e dai regolamenti".

Poiché, inoltre, i dati personali devono essere trattati rispettando il

principio di pertinenza e non eccedenza rispetto alla finalità per i

quali gli stessi sono raccolti e trattati (art. 9 L. cit.), la

competenza istituzionale di ciascun organo pubblico costituirà ad un

tempo legittimazione e limite della conoscenza dei dati personali da

trattare.

 

Venendo allora alle competenze del Consiglio d'Istituto, su cui vertono

i primi tre quesiti posti, si osserva quanto segue.

Come noto, l'unica disposizione legislativa che si occupa ex professo

delle competenze del Consiglio d'Istituto è tuttora l'art. 10 T.U. n.

297\1994.

In base a tale disposizione, il Consiglio d'Istituto:

elabora e adotta gli indirizzi generali e determina le forme di

autofinanziamento;

delibera il bilancio preventivo e il conto consuntivo e dispone in

ordine all'impiego dei mezzi finanziari per quanto concerne il

funzionamento amministrativo e didattico dell'Istituto;

ha potere deliberante fatte salve le competenze dei docenti,

sull'organizzazione e la programmazione della vita e dell'attività della

scuola in ordine all'adozione del regolamento interno dell'Istituto;

all'acquisto, rinnovo e conservazione delle attrezzature

tecnico-scientifiche e dei sussidi didattici, compresi quelli

audio-televisivi e dotazioni librarie nonché l'acquisti di materiali di

consumo occorrenti per le esercitazioni; all'adattamento del calendario

scolastico e alle esigenze ambientali; ai criteri generali per la

programmazione educativa; ai criteri per la programmazione delle

attività parascolastiche; interscolastiche; extra scolastiche; alla

promozione di contatti di altre scuole o istituti al fine di realizzare

scambi di informazioni ed esperienze ed intraprendere eventuali

iniziative di collaborazione; alla partecipazione dell'istituto ad

attività culturali, sportive e ricreative di particolare interesse

educativo; forme e modalità di svolgimento di iniziative assistenziali

che possono essere assunte dall'istituto;

indica i criteri generali relativi alla formazione delle classi,

all'assegnazione ad esse dei singoli docenti, all'adattamento delle

lezioni e delle altre attività scolastiche ed alle condizioni ambientali

e al coordinamento organizzativo dei consigli di intersezione, di

interclasse e di classe;

stabilisce i criteri per l'espletamento dei servizi amministrativi;

consente l'uso delle attrezzature della scuola da parte di altre scuole

per lo svolgimento di attività didattiche durante l'orario scolastico.

Emerge dalla declinazione delle richiamate competenze che il Consiglio

d'Istituto è l'organo dotato nell'istituzione scolastica di generale

competenza deliberante, cui spettano, in particolare, sia la funzione di

indirizzo (approvazione dei criteri generali per la programmazione

educativa e per le attività para-inter-extra scolastiche) sia funzioni

di gestione, queste ultime sia in termini di macro-organizzazione

(adozione del regolamento interno, promozione di contatti con altre

scuole, elaborazione dei criteri generali per la formazione delle classi

o per l'assegnazione delle classi e dei docenti), sia in termini di

micro-organizzazione (adozione dei criteri per l'espletamento dei

servizi amministrativi, gestione dell'uso delle attrezzature delle

scuole, approvazione degli acquisti, ecc.).

Le disposizioni contenute nel DPR n. 275/99 …(vale a dire,nel

Regolamento dell’autonomia:n.d.r.)…non sono innovative su tale punto né

avrebbero potuto esserlo non avendo ricevuto alcuna delega al riguardo

dalla fonte legislativa di cui costituiscono attuazione (art. 21 L. n.

59/97): esse danno per presupposta la scansione e ripartizione di

competenze fra gli organi come prevista da altra fonte legislativa a ciò

destinata (così avviene in riferimento all'art. 3 relativamente

all'adozione del Piano dell'offerta formativa).

A tale ambito di competenza, cui fa sfondo un'articolazione

dell'amministrazione della Pubblica Istruzione fortemente accentrata, si

accompagna l'individuazione delle competenze del Capo d'Istituto operata

dall'art. 396 del Testo Unico delle leggi della scuola …(D.L.vo

n.297/94:n.d.r.)…come docente fra i docenti, chiamato a coordinare o

proporre o eseguire decisioni adottate da altri organi, più che ad

organizzare o ad assumere decisioni autonome.

Tale ultima disposizione è da ritenersi tacitamente abrogata dall'art.

25 bis del D. Lgs. N. 29 del 1993, che disciplina la competenza del

dirigente scolastico nel nuovo sistema organizzativo delineato dall'art.

21 della L. 59/97.

In base a tale norma, il dirigente scolastico assicura la gestione

unitaria dell'istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è

responsabile della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati

del servizio; ad esso spettano autonomi poteri di direzione,

coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane; nell'ambito delle

funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche spetta al dirigente

l'adozione dei provvedimenti di gestione delle risorse del personale.

Da tale disposizione emerge che, seppure con carattere di specificità il

dirigente scolastico partecipa comunque della generale funzione

dirigenziale pubblica, come attesta la collocazione sistematica degli

art. 25 bis e ter, che il D. lgs. 59/98 ha inserito nel D. Lgs. 29/93,

interpolando il capo della "dirigenza" (capo secondo).

L'art. 25 bis costituisce dunque settoriale applicazione delle

prerogative attribuite alla dirigenza dal D. Lgs. N. 29 (art. 13 e ss.).

A tali prerogative si correla ineluttabilmente il principio di

separazione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo e funzione

di attuazione e gestione applicabile a tutti gli enti pubblici: a tale

principio sono vincolate infatti tutte le amministrazioni pubbliche,

anche quelle i cui organi di vertici non siano direttamente o

indirettamente espressione di rappresentanza politica (art. 3, ultimo

comma u.c. e 27 bis D. Lgs. N. 29) e dunque anche le istituzioni

scolastiche allorché siano divenute enti pubblici autonomi.

La potenziale antinomia risultante dal contesto legislativo così

descritto fra le disposizioni che disegnano le competenze del Consiglio

d'Istituto, organo con funzioni di indirizzo amministrativo, nella parte

in cui le stesse assegnano ad esso anche funzioni di gestione, e l'art.

25 bis del D. Lgs. 29 del 1993 …(inserito in tale decreto dal D.L.vo

n.29 del 1993:n.d.r.)…nella parte in cui attribuisce le competenze di

gestione al dirigente scolastico, va sanata in via interpretativa.

 

A tal fine, in attesa di un intervento legislativo che individui in via

espressa, diretta e dettagliata le attribuzioni riservate alla sfera di

indirizzo e quelle riservate alla sfera gestoria "dirigenziale", il

Consiglio di Stato (Cons.Stato, II sezione, 27.10.1999 n.1603/99),

intervenendo proprio sul punto del coordinamento fra l'art. 10 T.U. e

l'art. 25 bis D.Lgs n. 29 …(vale a dire,il D.L.vo n.59/98:n.d.r.)…, ha

ritenuto risolta la questione considerando prevalente la disciplina di

cui all'art. 25 bis D.Lgs. n. 29/93, in base al principio

dell'abrogazione implicita per incompatibilità della legge precedente ad

opera di legge successiva (art. 15 delle preleggi).

 

L'impostazione seguita dal Consiglio di Stato, così come quella della

ulteriore giurisprudenza amministrativa che si è espressa in materia

(TAR Emilia Romagna, Bologna,I, 12.12.98 n.425, sulla ripartizione di

competenza fra gli organi delle università degli studi; TAR Puglia,

Bari, II, 23.3.2000, n.1248, sulla ripartizione di competenze fra gli

organi dei Comuni; significativa sul punto è anche la circolare del

Ministero dell'Interno n. 4 del 10.10.1998) e della dottrina (Gardini,

Brevi note sulla distinzione tra funzioni di indirizzo e gestione nelle

Università, in Giust.Amm., rivista internet di Diritto Pubblico –

http://www.giustiit.it), decisamente orientate nello stesso senso, si

fondano sull'art. 3 comma 3 del D.Lgs. n. 29/93 nel testo modificato

dall'art. 1 del D.lgs. n. 80/98 che ha sancito con disposizione generale

che le attribuzioni dei dirigenti indicati nel comma 2 (adozione di

tutti i provvedimenti amministrativi ivi compresi quelli che impegnano

l'amministrazione verso l'esterno, gestione finanziaria con autonomi

poteri di spesa, organizzazione delle risorse umane, strumentali e di

controllo) "possono essere derogati soltanto espressamente e ad opera di

specifiche disposizioni legislative".

 

In tale chiave esegetica va ricordato che l'art. 45 comma 1 del D.Lgs.

n. 80/98 ha espressamente disposto che "le disposizioni previdenti che

conferiscono agli organi di governo l'adozione degli atti di gestione e

di atti o provvedimenti amministrativi di cui all'art. 3 comma 2 del

D.Lgs 29/93, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai

dirigenti".

In altri termini, la clausola "interpretativa" generale - che in realtà

ha portata ed efficacia innovativa delle previdenti disposizioni sia

legislative che statutarie e regolamentari – assicura l'obbligatoria

devoluzione alla sfera della competenza dirigenziale di tutti gli atti e

i provvedimenti che non attengono all'ambito dell'indirizzo

politico-amministrativo, e, a fortiori, di quelli già direttamente

riconducibili all'ambito gestorio come individuato dall'art. 25 bis

D.Lgs. n.29.

 

D'altro canto non può dubitarsi della attuale applicabilità delle

disposizioni di D. Lgs. N. 29/93 e di D.Lgs. 80/98 alla dirigenza delle

istituzioni scolastiche, rientrando esse nella sfera delle

amministrazioni di cui all'art. 1 del D.Lgs n. 29/93.

 

Dal contesto legislativo sopra richiamato deriva dunque la necessità di

una "rilettura" delle disposizioni del T.U. n. 297/94 di individuazione

delle attribuzioni degli organi della scuola alla luce del D.Lgs. n.

29/93.

 

Tale "rilettura" deve essere compiuta, come peraltro statuito dal

Consiglio di Stato nel citato parere, attraverso una operazione di

sottrazione dal complesso di funzioni originariamente assegnate

dall'art. 10 del T.U. n. 297/94 al Consiglio di Istituto, di quelle

competenze che l'art.25 bis del D.Lgs. n. 29/93 …(come si

ripete,articolo introdotto ed inserito nel testo originario del D.L.gs

n.29/93,dal D.L.vo n.59 del 1998:n.d.r.)…attribuisce con effetto dal 1°

settembre 2000 al dirigente scolastico.

 

Se ne deve dedurre l'attrazione della competenza del dirigente

scolastico delle funzioni di gestione.

 La correlativa sottrazione di poteri di gestione del Consiglio

d'Istituto, pur se ineluttabile, non va intesa come un depauperamento

del ruolo di tale organo. Il Consiglio di Istituto, infatti, nella

funzione di indirizzo, e proprio perché sgravato delle funzioni di

gestione – che parallelamente aumenteranno – verrà a costituire la sede

elettiva (l'unica sede) nella quale operare le scelte di fondo della

sede amministrativa dando "gli indirizzi generali per l'attività della

scuola" e compiendo le "scelte generali di gestione e di

amministrazione" (art. 3 cit.).

 

Si è ben consapevoli che la descritta operazione di sottrazione è

semplice solo concettualmente ed astrattamente, mentre la concreta

realtà organizzativo-funzionale presenta profili meno facilmente

decifrabili. Il vero problema interpretativo è quello di individuare

nell'ampio novero dei provvedimenti non meramente gestionali quegli atti

che attengono alle scelte di massima dell'azione amministrativa

discrezionale e che, pertanto, possono costituire espressione più della

funzione di indirizzo che di quella di gestione.

Ciò premesso e venendo al caso concreto, si rileva alla luce delle

osservazioni che precedono come il Consiglio di Istituto non abbia

attualmente competenza deliberativa, trattandosi di atti meramente di

gestione, in ordine ai singoli e concreti provvedimenti, tanto di natura

amministrativa che contabile, culminanti nella corresponsione dei

compensi aggiuntivi da erogarsi al personale scolastico (esempio:

determinazione del tipo e della quantità di attività aggiuntive,

accertamento dell'effettivo svolgimento dell'attività, quantificazione

del compenso e liquidazione dello stesso).

In ordine a tali aspetti, il Consiglio d'Istituto, interviene, a titolo

preventivo, nell'esercizio della funzione di indirizzo, nell'adozione da

un lato del piano dell'offerta formativa e nell'approvazione dall'altro

lato del bilancio preventivo e, a titolo successivo, nell'approvazione

del conto consuntivo.

Nell'una e nell'altra azione l'intervento del Consiglio d'Istituto non

deve invadere le competenze attuativo-gestionali attribuite al dirigente

scolastico, nell'esercizio delle quali questo – e questo soltanto – è

chiamato a rispondere a titolo di responsabilità dirigenziale (art. 25

bis D.Lgs. 29/93).

…(…)… Ne deriva comunque la non necessarietà della conoscenza dei dati

personali richiesti, essendo necessaria e sufficiente la conoscenza

dell'ammontare complessivo delle somme spese e del titolo di imputazione

giuridica, conoscenza che risulta necessaria e sufficiente anche

relativamente all'esercizio della funzione di approvazione del bilancio

consuntivo.

 

   Escluso l'onere istituzionale di conoscenza, occorre ora verificare

se residui in capo ai componenti del Consiglio di Istituto un diritto ad

ottenere le informazioni richieste sub specie diritto di accesso ai

documenti amministrativi ex art. 22 L.n. 241/1990. E' noto che

presupposto di tale diritto sia la sussistenza di un interesse

giuridicamente rilevante, personale e concreto, diverso e differenziato

da quello di qualsiasi altro soggetto dell'ordinamento, non costituendo

il diritto di accesso una sorta di azione popolare diretta a consentire

una forma di controllo generalizzato sull'amministrazione.

E' stato costantemente affermato che: "La norma contenuta nell'art. 22,

1° comma, L. 7 agosto 1990 n. 241, pur riconoscendo il diritto di

accesso ai documenti amministrativi a "chiunque vi abbia interesse", non

ha introdotto alcun tipo di azione popolare, dal momento che ha,

successivamente, ricollegato siffatto interesse all'esigenza di tutela

di situazioni soggettive "giuridicamente rilevanti"; pertanto, il

diritto in questione costituisce un tipo di pretesa strumentale per

l'eventuale tutela di posizioni qualificate , sicchè l'accesso de quo,

pur conseguendo al proclamato intento di "assicurare la trasparenza

dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale, è

consentito solo a coloro ai quali i documenti, direttamente o

indirettamente, pervengano e che se ne possano, eventualmente, avvalere

per la tutela di una posizione di interesse legittimo"(Consiglio di

Stato, sez.VI, 01.10.1996, n.1228).

 

 Ancora: "Il diritto di accesso ai documenti riconosciuto dall'art. 22

L. 7 agosto 1990 n.241 non si atteggia come una sorta di azione popolare

diretta a consentire una forma di controllo generalizzato

sull'amministrazione, giacchè da una lato l'interesse che legittima

ciascun soggetto all'istanza, da accertare caso per caso, deve essere

personale e concreto e ricollegabile al soggetto stesso da uno specifico

nesso, e dall'altro la documentazione richiesta deve essere direttamente

riferibile a tale interesse, oltre che individuata o ben individuabile"

(C. Stato, sez.VI, 22.05.1998, n. 820; C.Stato, sez.V, 14.04.1997,

n.362).

 

E ancora: "L'accesso agli atti amministrativi non può risolversi in uno

strumento di controllo generalizzato sull'intero operato

dell'amministrazione come se fosse un'azione popolare; ciò che è

rilevante per il ricorrente è il contenuto del documento richiesto, non

le modalità relative alla sua adozione o acquisizione da parte della

pubblica amministrazione; una siffatta aspirazione a conoscere ogni dato

possibile della vicenda non sembra poter condurre ad una più proficua

azione difensiva dell'interessato; nel caso in esame la richiesta di

accesso ha ad oggetto una "pratica di segreteria" avente valenza di atto

meramente interno suscettibile ex se di utilità per la tutela di

situazioni giuridicamente rilevanti (Consiglio di Stato, sez. IV,

09.12.1997, n.1359).

Alla luce di tali principi, ritiene la Scrivente …(Avvocatura)…che non

sussista nel caso l'interesse giuridicamente rilevante ex art. 22 L. n.

241/90 da parte dei componenti del Consiglio d'Istituto alla conoscenza

dei documenti individuanti i nominativi dei docenti interessati agli

emolumenti economici.

   Ciò,a prescindere dalla circostanza che tali atti non siano

ricompresi nell'elencazione del D.M. 10 gennaio 1996, n.60 di

individuazione delle categorie di documenti inaccessibili per motivi di

riservatezza, l'applicazione del quale presuppone l'accertata

sussistenza in capo al richiedente dell'interesse giuridicamente

rilevante all'accesso e dunque l'esistenza del diritto di accesso.

 

Peraltro, va ricordato che il Garante per la protezione dei dati

personali si è più volte occupato dell'accesso dei cittadini ai

documenti della pubblica amministrazione e della trasparenza nella

circolazione delle informazioni a contenuto economico, statuendo che in

base alla L. n. 675/1996 (art. 27 comma 3) le pubbliche amministrazioni

possono divulgare questo genere di informazioni qualora la comunicazione

o la diffusione sia prevista da una norma di legge o di regolamento

(decisione riferita alla CCIAA di Treviso 8 giugno 1998; decisione

riferita alla CCIAA di Pordenone 14 maggio 1999; parere del 13 ottobre

2000).

    Va a tale proposito osservato come l'esercizio del diritto di

accesso rientri nel concetto di "comunicazione" definito nell'art.1,

comma 2, lett. g)- come "il dare conoscenza dei dati personali a uno o

più soggetti determinati diversi dall'interessato, in qualunque forma,

anche mediante la loro messa a disposizione o consultazione".

   In particolare, il Garante ha ricordato alcune disposizioni che,

anche ai fini dell'art.27, comma 3, della L.n. 675/96 consentono la

comunicazione e diffusione di dati a contenuto economico; ciò avviene in

relazione alla L. 5 luglio 1992 n, 441, relativamente alla situazione

patrimoniale dei titolari di alcune cariche elettive o direttive

espressamente individuate nell'art. 12 della medesima legge (presidenti,

vicepresidenti, amministratori delegati e direttori generali di istituti

o enti pubblici di nomina ministeriale o governativa; presidenti,

vicepresidenti, amministratori delegati e direttori generali di società

a capitale pubblico; direttori generali delle aziende autonome dello

stato), ovvero in relazione all'art.17, comma 22, della L. 15 maggio

1997, n.127 che ha esteso l'applicabilità del regime di pubblicità di

cui al citato art.12 al personale di livello dirigenziale o equiparato

(cioè, i magistrati, gli avvocati dello stato ed i professori

universitari) di cui all'art.2, commi 4 e 5, del D.Lgs. n. 29/1993,

nonché al personale dirigenziale delle amministrazioni pubbliche,

osservando che il diritto alla conoscenza dei dati patrimoniali delle

predette persone non comporta tuttavia l'obbligo di pubblicare i dati

patrimoniali relativi a tali soggetti né il diritto di conoscere il

contenuto dei loro cedolini dello stipendio (parere 8 giugno 1999 reso

al Comune di Viterbo; decisione riferita al Ministero delle Finanze 13

ottobre 2000).         Analoga disposizione legittimante (di legge o di

regolamento) non è dato invece rinvenire con riferimento ai pubblici

dipendenti in generale o al personale docente di cui si tratta.

 

 Venendo al quarto quesito posto, relativo alla legittimazione del

delegato sindacale ad ottenere le informazioni in questione, si rileva

come in base all'art.6 del ccnl comparto Scuola 1999…(il CCNL

26/05/99)…, che disciplina le relazioni sindacali a livello di

istituzione scolastica, la conoscenza dei dati di cui si discute (ed in

particolare, del collegamento fra i nominativi dei docenti, l'impegno

orario assolto ed il compenso percepito) non rientri nelle attività

oggetto delle relazioni sindacali, come disciplinate dalla disposizione

pattizia: in particolare non rientra in quelle oggetto di contrattazione

collettiva (in base al comma 3, lett b)-   (costituiscono infatti

oggetto di contrattazione le sole "modalità di utilizzazione del

personale in rapporto al piano dell'offerta formativa", afferenti alla

generale sfera programmatoria e non alle singole decisioni applicative);

 

    né in quelle oggetto di informazione preventiva (in base al comma 3,

lett. f) e g) vi rientrano le attività e i progetti retribuiti con il

fondo d'istituto ed i criteri di retribuzione e utilizzazione del

personale impegnato nello svolgimento delle attività aggiuntive   (l'uno

e l'altro ambito risultando strumentale alla contrattazione collettiva

di cui alla lettera b)- e comunque inerendo alla medesima attività di

generale programmazione dell'organizzazione del lavoro);  né in quelle

oggetto di informazione successiva (in base al comma 4, lettera a).

 

   Sono oggetto di informazione successiva i soli "nominativi" del

personale utilizzato nelle attività e nei progetti retribuiti con il

fondo di istituto, non consentendo la precisione della disposizione

interpretazioni ampliative dell'oggetto dell'informativa.

 

Le osservazioni di cui sopra si riferiscono tanto all'ipotesi in cui con

la locuzione "delegato sindacale" codesta Amministrazione abbia inteso

riferirsi ad un componente della RSU quanto al rappresentante delle

organizzazioni sindacali di categoria firmatarie del ccnl di comparto

(ex artt. 9 ccnl Scuola 1999 e 5 contratto collettivo quadro per la

costituzione delle RSU per il personale dei comparti delle pubbliche

amministrazioni 7 agosto 1998).

    Esclusa la conoscibilità istituzionale, non pare profilabile

ulteriormente in base alle medesime motivazioni esposte in precedenza,

un interesse giuridicamente rilevante all'accesso alle informazioni di

cui si discute in base alla L. n. 241/90 del delegato sindacale.

    Ha statuito al riguardo la giurisprudenza che: "Le organizzazioni

sindacali, quali soggetti rappresentativi di interessi collettivi, non

possono considerarsi titolari di un potere generale di controllo sulla

attività amministrativa inteso come connotato implicito dell'attività

sindacale, idoneo a consentire comunque l'accesso a tutti i documenti

amministrativi, previsto dall'art. 22 L. 7 agosto 1990 n. 241, fino a

configurarlo come una sorta di azione popolare diretta a consentire una

forma di controllo generalizzato sull'amministrazione; tuttavia,

allorquando il diritto di accesso venga azionato per garantire la

trasparenza della condotta dell'amministrazione e al fine di

salvaguardare un interesse giuridicamente rilevante, nonché concreto ed

effettivo, di cui sia portatore anche il sindacato e non i singoli

iscritti, il sindacato stesso è legittimato all'accesso in relazione ad

interessi superindividuali" (C.Stato, sez. IV, 05.05.1998, n.752).

 

Il complesso delle osservazioni che precedono consentono di dare

risposta negativa al quinto quesito posto: deve cioè escludersi

l'esistenza di un obbligo di affissione all'albo dell'istituto degli

atti contenenti le informazioni di cui si discute. Se cioè in base alle

disposizioni citate si esclude che le stesse siano oggetto di

comunicazione (a richiedenti determinati), così a fortiori esse non

saranno oggetto di diffusione (intesa questa come comunicazione dei dati

a soggetti indeterminati o in incertam personam).

…(…)…""""""""""""""""""""""""""""""""

 

=============================================================

 

"""""""""""""""   CONSIGLIO DI STATO

 

Adunanza della sezione seconda 27 ottobre 1999

 

 N° sezione 1603/99

Oggetto: Ministero della Pubblica istruzione - Quesito sull'art. 21,

commi 1 e 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Vista la relazione ministeriale n.6943 UIL L.P. 1680 del 2 agosto 1999,

esaminati gli atti ed udito il relatore;

Premesso:

il Ministero della Pubblica istruzione con la relazione indicata in

premessa, pone un quesito sull'interpretazione della normativa vigente

sui poteri degli organi collegiali della scuola e dei dirigenti

scolastici in materia amministrativo contabile.

In tema, il Ministero osserva che:

a) l'art. 21, commi 1 e 14, della legge 15 marzo 1997, n. 59,

disciplinando l'autonomia delle istituzioni scolastiche, prevede che con

decreto del ministero della pubblica istruzione, sono emanate le

istruzioni generali per l'allocazione delle risorse, per la formazione

dei bilanci e l'affidamento dei servizi di tesoreria e di cassa;

b) con gli artt. 25 bis, 25 ter e 28 bis del decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29…(introdotti ed  inseriti nel D.L.gs n.29/93,a

posteriori dalla originaria emanazione del 1993,dal D.L.vo

n.59/98:n.d.r.)…, è stata attribuita ai capi di istituto la qualifica

dirigenziale;

c) l'art. 21, comma 4, della legge 59 del 1997, ha attribuito alle

istituzioni scolastiche personalità giuridica e autonomia;

d) il decreto legislativo 16 aprile 1994, n.297, ripartisce fra il

consiglio di circolo o di istituto e la Giunta esecutiva la competenza

in materia di spesa e di bilancio.

   Il Ministero, premesso l'escursus della disciplina vigente, prospetta

le problematiche del coordinamento con l'art. 25 bis del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 80 in ordine alla competenza esclusiva del

dirigente scolastico in materia di gestione delle risorse finanziarie e

strumentali.

   Il Ministero riferente aggiunge che la competenza dirigenziale

esclusiva è confermata dall'art. 25 bis, comma 5 del decreto legislativo

n. 29 del 1993.

   Considerato che:

la quaestio iuris in esame attiene al coordinamento tra l'art. 10 del

decreto legislativo n. 297 del 1994 e l'art. 5 del decreto legislativo

n. 80 del 1998.

Il thema riguarda la competenza in ordine all'adozione dei provvedimenti

contabili e di gestione degli istituti scolastici.

Sul piano normativo, la Sezione ritiene che il ius supervenies ex art.

45 del decreto legislativo n. 80 del 1998, attribuisca le funzioni

amministrative in esame ai dirigenti scolastici.

L'art. 45, commi 1 e 5 del decreto legislativo n. 80 del 1998, devolve

expressis verbis le competenze sulla gestione finanziaria-contabile ai

dirigenti scolastici.

Il problema di coordinamento con l'art. 10 del decreto legislativo n.

297 del 1994 è risolto sul piano interpretativo considerando prevalente

la nuova normativa ex art. 15 delle Disp. prel. c.c.

La competenza dirigenziale è in linea con i principi generali sulle

attribuzioni dirigenziali ex artt. 3 e 25 bis del decreto legislativo 29

del 1993.

Ne deriva che risultano superate ex lege le competenze dei consigli di

istituto e delle giunte esecutive.

Per converso, resta ferma la competenza dei consigli di istituto per la

nomina di giunte esecutive per la preparazione dei lavori del Consiglio

e per la cura e l'esecuzione delle relative delibere ex art. 10 del T.U.

n. 297 del 1994.

Inoltre, la Sezione considera legittima la predisposizione di istruzioni

contabili ministeriali attinenti all'intera competenza di gestione dei

dirigenti scolastici.

…(…)…

P.Q.M.

Esprime parere nei termini indicati in motivazione

Per estratto dal verbale

F.to Il segretario della sezione

Visto

F.to Il presidente della sezione

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