Uno strumento per riordinare il sistema
I Piani di Zona

di Franco Vernò
Fondazione Zancan

     La legge quadro 328/2000 adotta il metodo della pianificazione al fine di disegnare il sistema integrato di interventi e servizi sociali, di definire i livelli essenziali, di assicurarne la fruizione alle persone e alle famiglie, di valorizzare gli apporti che le diverse soggettività individuate nell'art. 1 della legge potranno fornire.

     Sono individuati tre specifici strumenti per accompagnare e favorire l'intero processo. A livello nazionale, regionale e locale, nell'ambito territoriale determinato dalle singole regioni, all'interno del quale avverrà l'esercizio associato delle funzioni sociali, da parte dei comuni.

     Il piano di zona è lo strumento locale che dovrà quindi favorire il riordino, il potenziamento, la messa in rete di interventi e di servizi, in modo da programmarli e realizzarli a <<sistema>>.

 

Lo strumento ordinario con cui governare il sistema locale dei servizi e degli interventi sociali

     Dopo la prima fase, quella del riordino, il piano di zona sarà lo strumento ordinario attraverso il quale governare il processo di costante adeguamento, del sistema delle risposte, all'evoluzione dei problemi e delle opportunità da garantire alle persone, alle famiglie, ai gruppi particolari o fasce specifiche di popolazione.

     Il piano di zona è uno strumento di pianificazione già sperimentato nell'ultimo decennio in alcune regioni italiane che hanno anticipato, con propria legislazione specifica, la scelta fatta dal legislatore nazionale con la legge n. 328/2000.

 

Uno strumento ormai uscito dalla fase di sperimentazione

     In tali realtà sono stati già effettuati la verifica e la valutazione e un costante monitoraggio dello strumento e il piano di zona è uscito dalla fase della sperimentazione e si è ormai consolidato rispetto ai processi di collaborazione tra i diversi soggetti, nei contenuti, nelle strategie utili per costruirlo, negli strumenti di concertazione e di messa in rete delle responsabilità.

     Se lo strumento risulterà nuovo in alcune regioni, così non è per la strategia e per il processo necessari alla sua costruzione: è, di fatti, generalizzata su tutto il territorio nazionale l'adozione di Piani territoriali triennali per l'infanzia e l'adolescenza, strumenti introdotti con la legge 285/1997.

 

Più attenzione ai progetti che alla lettura dei bisogni e all'individuazione di azioni strategiche

     E' vero tuttavia che le verifiche sui Piani approvati nella prima triennalità ha permesso di evidenziare la maggior attenzione del programmatore locale verso i progetti e meno ai processi di lettura e diagnosi di bisogni, di scelta di obiettivi partecipati, di azioni strategiche utili a contestualizzare l'insieme delle operazioni necessarie alla costruzione e successiva implementazione del Piano.

     Queste ultime attenzioni risultano essere fondamentali se si vuole garantire una pianificazione contestualizzata e nelle mani della comunità, pianificazione come strumento di crescita locale sul versante della consapevolezza come su quello della competenza.

 

 

L'articolo 19 della legge 328/2000

 

     La legge 328/2000 colloca il piano di zona al capo IV tra gli <<strumenti per favorire il riordino del sistema integrato di interventi e servizi sociali>>.

    L'art. 19 affronta complessivamente significati, contenuti, funzioni strategiche, modalità di approvazione dello strumento e soggetti che devono definirlo.

    Dalla lettura dell'articolo si individuano quattro finalità:

-          la formazione di sistemi locali di interventi fondati su servizi e prestazioni, che devono rispondere a criteri di efficacia, efficienza, unitarietà, complementarietà, flessibilità. C'è l'invito a valorizzare tutte le forme di solidarietà presenti nell'ambito territoriale e a responsabilizzare i cittadini. Possiamo affermare che il piano di zona è concepito come strumento capace di valorizzare forme di cittadinanza attiva e di promuovere accanto all'esigibilità dei diritti anche l'esercizio dei doveri inderogabili di solidarietà, così come specificati agli articoli 2-3 della Carta Costituzionale;

-          la qualificazione della spesa e l'attivazione di risorse frutto della concertazione a livello locale. Possiamo affermare che la qualificazione della spesa passa attraverso diverse strategie; sia attraverso il sostegno economico finanziario pubblico utile a garantire i livelli essenziali delle prestazioni sociali, erogabili sotto forma di beni e servizi, sia attraverso l'attivazione di risorse aggiuntive, necessarie per la realizzazione dei livelli essenziali e delle diverse opportunità che il particolare sistema di welfare locale propone di realizzare. Tali risorse possono essere messe a disposizione da altri soggetti locali, pubblici e privati, ad esempio dalla azienda ASL per la quota sanitaria connessa a prestazioni sociosanitarie integrate all'interno di servizi sociali gestiti dai comuni, ovvero, ad esempio, da collaborazioni tra comuni e altri soggetti sociali all'interno di esperienze di ricorso a forme  negoziali nella gestione dei servizi;

-          la definizione di riparto della spesa tra comuni dell'ambito territoriale, l'ASL, gli altri soggetti firmatari dell'accordo di programma, con il quale si adotta formalmente il Pdz;

-          La definizione di iniziative di formazione e aggiornamento. Tale azione strategica è fondamentale per realizzare interventi integrati, personalizzati, unitari, e per operare in un'organizzazione capace di configurarsi come sistema di rete, da alimentare e governare.

 

I contenuti del Piano di zona

  I contenuti del piano di zona riguardano:

-          gli obiettivi strategici e le priorità d'intervento;

-          le modalità organizzative dei servizi, le risorse messe in campo, i requisti di qualità;

-          l'impostazione del sistema informativo locale;

-          le modalità per garantire l'integrazione tra servizi e prestazioni;

-          le modalità per realizzare il coordinamento con gli organi periferici delle amministrazioni statali (pensiamo ai rapporti tra i servizi sociali e centri per la giustizia minorile, sistema scolastico locale, sistema formativo ecc.);

-          le modalità per la collaborazione tra servizi e soggetti impegnati nelle diverse forme locali di solidarietà sociale;

-          le forme di concertazione con l'azienda sanitaria locale, per garantire l'integrazione tra servizi sociali di ambito e servizi sanitari distrettuali.

 

     Con la scelta degli obiettivi e delle priorità di intervento si specifica il tipo, la qualità,l'ampiezza del sistema di promozione e di protezione che si intende garantire a livello locale.

     Gli altri elementi contenuti nel Piano di zona, quali i vari coordinamenti, le forme di collaborazione, vanno a qualificare, nello specifico del contesto territoriale, lo spessore e i connotati del welfare mix locale.

 

I soggetti del Piano di zona

     I soggetti dei Piani di zona sono i comuni associati negli ambiti territoriali individuati dalle regioni.

     Di fatto i comuni assumeranno lo strumento programmatorio, d'intesa con le aziende unità sanitarie locali, per la programmazione delle così dette aree ad elevata integrazione. In particolare, tale approccio integrato deve avvenire coniugando tra loro i due strumenti programmatori locali: il piano di zona dei servizi sociali, di cui all'art. 19 della legge n.328/2000, e il programma delle attività territoriali, di cui all'art. 3-quater, D.L. n. 229/1999.

    I due strumenti hanno singoli titolari di competenze, rispettivamente i comuni per i servizi sociali e l'azienda ASL per i servizi sanitari, e devono essere concepiti come strumenti nelle mani di più interlocutori quando affrontano i servizi integrati.

   Alle regioni resta il compito di definire, con propri atti formali, le modalità con le quali l'incontro di responsabilità potrà essere facilitato, prima di tutto facendo in modo che i due strumenti vengano approvati contestualmente.

     Lo strumento scelto dal legislatore per approvare il piano è l'accordo di programma, ai sensi dell'art. 27 della legge 142/1990 e successive modificazioni.

     All'accordo partecipano i comuni  dell'ambito, l'azienda unità sanitaria locale, eventuali altre Istituzioni pubbliche locali e, novità introdotta dalla legge, i soggetti privati che <<attraverso specifiche forme di concertazione>> concorrono, anche con proprie risorse, alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano.

 

Il processo di costruzione del Piano di zona

    

     Ovviamente nell'art. 19 della legge non si accenna alla metodologia necessaria alla costruzione dello strumento di programmazione. Tuttavia, dalla lettura dell'intero articolato della legge, è possibile ipotizzare alcune fasi e, all'interno di esse, i contenuti, le funzioni prevalenti da esercitare, le attenzioni da prestare, le condizioni che potrebbero risultare facilitanti.

     Le esperienze di costruzione del Piano di zona nelle regioni che già precedentemente all'entrata in vigore della legge lo avevano adottato come strumento di pianificazione, ci aiutano, in tal senso, e ci indicano come puntare a un buon prodotto praticando un buon processo. Sinteticamente possiamo suddividere l'intero processo in cinque fasi.

 

L'avvio della procedura e la costituzione di tavoli di lavoro

1.      Negli ambiti territoriali individuati dalle regioni, il sindaco del comune capofila avvia il processo curando l'informazione nei confronti di tutti i soggetti interessati. E' opportuno convocare una conferenza dei servizi alla quale partecipino tutti i comuni dell'ambito, l'azienda unità sanitaria locale, l'amministrazione provinciale e gli altri enti significativi operanti nell'ambito. In tale sede vanno inoltre definite le procedure, i tempi, gli apporti, le funzioni di ognuno e le modalità per garantire le forme di partecipazione alla programmazione degli altri soggetti locali. La conferenza dei servizi è la sede in cui definire anche la costituzione di due organi che dovranno operare in sinergia pur nella specificità delle funzioni: il primo, un <<organo politico>>, una sorta di esecutivo espresso dall'insieme dei soggetti istituzionali pubblici convocati alla conferenza con compiti di <<regia>> e di definizione della <<rotta>> , il secondo, un <<organo tecnico>> con funzioni operative, di supporto al soggetto istituzionale competente nella predisposizione del piano di zona.

 

La costruzione della base conoscitiva

2.      E' la fase in cui l'organo tecnico predispone tutti gli elementi conoscitivi utili per effettuare la <<diagnosi di comunità>>e quindi la scelta degli obiettivi e delle priorità. E' opportuno leggere i bisogni ma anche le risorse, individuare i percorsi di integrazione già presenti o quelli ritenuti indispensabili da raccordare e mettere in rete, costruire la <<mappa>> dei soggetti presenti  e operanti e il sistema delle collaborazioni in atto. E' consigliabile, in questa fase, effettuare una <<fotografia>> del sistema dei servizi e delle prestazioni esistenti poiché tale strumento risulterà utile al momento della verifica dei risultati prodotti dal Pino di zona.

 

La diagnosi di comunità e la scelta degli obiettivi

3.      L'organo politico, con il supporto dei tecnici, analizza i dati emergenti dalla <<base conoscitiva>>, prende ato del <<profilo di comunità>> così come emerge dalla lettura della realtà, definisce quali opportunità garantire, prende in esame i vincoli e opportunità, individua i fattori di sviluppo locali e delinea il tipo di welfare locale che intende garantire attraverso il piano di zona. In tale fase l'organo politico prende in esame i bisogni ( legati a povertà economiche e/o culturali, a marginalità relazionali e/o sociali, a disfunzionalità fisiche e/o psichiche, a impossibilità o incapacità degli adulti a garantire corretti processi di crescita dei soggetti in età evolutiva), e i <<sogni>>, cioè quei livelli di benessere da garantire a tutta la popolazione qualificando e supportando i normali ambiti di vita e relazione, valorizzando, in primis, i contesti familiari. E' necessario che in sede di definizione degli obiettivi si presti attenzione a   specificarli in: obiettivi di salute, obiettivi di sistema; obiettivi di integrazione. Per ultimo è utile sottolineare che gli obiettivi devono risultare osservabili, misurabili, perseguibili, pertinenti e compatibili.

 

La definizione dei contenuti

4.      E' la fase  in cui i due organi, il politico e il tecnico, operano in stretta sinergia. A partire dagli obiettivi  i contenuti del piano possono così essere articolati:

-          il sistema dei servizi e delle prestazioni da realizzare nell'ambito territoriale e nell'arco del triennio. I servizi e le prestazioni devono conformarsi a criteri di complementarietà, flessibilità, integrazione, devono essere contestualizzati e devono valorizzare forme e modalità di intervento rispettose delle culture locali;

-          Le modalità di finanziamento del sistema, specificando la quota del fondo sociale ricevuta in assegnazione dalla regione, le risorse messe in campo dagli enti locali, le quote a carico del bilancio sanitario dell'azienda  unità sanitaria locale, le risorse provenienti da altri enti, le quote derivanti dal concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni;

-          Le modalità organizzative e gestionali che garantiscano i criteri di unitarietà e di integrazione. Vanno altresì garantiti i criteri di unitarietà e di integrazione. Vanno altresì garantiti i criteri di qualità così come definiti dalle regioni;

-          Gli apporti dei privati e in genere dei soggetti di cui all'art. 1, comma 4, della legge, nella progettazione e gestione del sistema dei servizi;

-          Le modalità di accesso alla rete dei servizi, di progettazione individualizzata e di personalizzazione degli interventi;

-          Le modalità e gli strumenti di coordinamento tra gli enti locali, le altre istituzioni pubbliche, gli organi periferici delle amministrazioni statali;

-          L'integrazione tra servizi sociali e servizi sanitari, mettendo in rete, livello di ambito territoriale, coincidente con il distretto sanitario, servizi, finanziamenti e strumenti di programmazione, come già definito nel D.L. n. 229/99, art. 3;

-          L'integrazione tra le politiche dei servizi sociali e le politiche del lavoro, della formazione professionale, del territorio, dello sviluppo socio-economico;

-          Le <<azioni strategiche>> utili a sostenere e qualificare l'impostazione e la realizzazione del sistema integrato locale. In particolare nel Piano di zona è opportuno prevedere l'avvio e le modalità di funzionamento del sistema informativo locale, l'attivazione di un ufficio di piano, la programmazione di iniziative di formazione e di aggiornamento del personale dei servizi.

 

L'approvazione

Il piano è adottato attraverso l'accordo di programma al quale partecipano i comuni nell'ambito territoriale, l'azienda unità sanitaria locale, <<nonché i soggetti di cui all'art. 1, comma 4, e all'art. 10 ( le IPAB ), che attraverso l'accreditamento o specifiche forme di concertazione concorrono, anche con proprie risorse, alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano>>.

     Trattandosi di uno strumento di programmazione, sembra opportuno richiamare la necessità del coinvolgimento dei consigli comunali e la garanzia della partecipazione di tutti gli aventi diritto.

     Infine sembra utile sottolineare la necessità che nell'accordo di programma si specifichino gli organi di governo del <<patto>> tra i soggetti, per garantire non solo l'immediata operatività del piano, dopo la sua approvazione, ma anche la soluzione di eventuali difficoltà che potrebbero insorgere nel corso della sua implementazione.

 

I rischi da evitare e le criticità da presidiare

 

     Il Piano di zona potrebbe essere considerato come uno dei tanti strumenti amministrativi nelle mani della pubblica amministrazione con la conseguenza di prestare prevalentemente attenzione all'iter burocratico e agli aspetti formali nella fase della sua predisposizione.

 

Uno strumento della comunità e per la comunità

    Di fatto il Pdz è uno strumento della comunità e l'amministarzione comunale dovrà far leva soprattutto sugli aspetti relazionali, sull'interazione, sulla concertazione, perché lo strumento risulti partecipato, integrato, contestualizzato, condiviso. E' questa l'unica strada per valorizzare le soggettività presenti nella comunità, le diverse risorse attivabili, le specifiche vocazioni, i fattori di sviluppo locali.

     Il Pdz deve permettere il superamento di visioni parziali e riduttive che hanno portato a considerare i cittadini e i gruppi esclusivamente come destinatari di interventi e servizi. La costruzione e la realizzazione del Pdz è l'occasione per promuovere una piena cittadinanza sociale in cui il tema dell'esigibilità dei diritti sanciti viene coniugato con quello dei doveri inderogabili di solidarietà e della partecipazione responsabile.

 

Una carta della cittadinanza sociale

     I contenuti del piano di fatto si configurano come <<la carta della cittadinanza sociale>> di quel determinato ambito, siglata dal patto di corresponsabilità tra istituzioni e altri soggetti comunitari che, a diverso titolo, si impegnano a realizzare tale programma nel triennio di validità del piano.