Circolare Ministeriale 20 ottobre 1990, n. 273

Prot. n. 3033/52/BN

Oggetto: Formazione, aggiornamento e raccolta delle circolari, delle ordinanza e dei decreti ministeriali

1 - Premessa: finalità della presente circolare

Le circolari esplicative dei provvedimenti normativi hanno assunto, nel Ministero della P.I., dimensioni di tale ampiezza e complessità da richiedere un intervento mediato, inteso a ricondurre a razionalità e organicità il materiale finora prodotto e a definire alcuni criteri fondamentali da osservare per il futuro, con l'espresso fine di consentire a tutti coloro che siano comunque da considerare "interessati" - in senso stretto, gli organi dell'amministrazione, per dovere istituzionale, ma, in senso lato, i vari soggetti coinvolti dai comportamenti dell'amministrazione - di disporre di testi che non presentino difficoltà di lettura né determinino incertezze quanto alla loro interpretazione.

Nella presente circolare vengono pertanto posti in rilievo gli inconvenienti ai quali dà adito l'attuale sistema di produzione delle circolari e vengono indicati i modi del loro superamento, sia rispetto alle circolari che saranno emanate in futuro sia rispetto a quelle già emanate.

2 - Stratificazione di testi

La raccolta coordinata di circolari ministeriali, pubblicata nel supplemento ordinario al Bollettino ufficiale n. 27-28 del 7-14 luglio 1988, ha impresso maggiore rilievo all'esistenza di alcune disfunzioni -già note- attinenti alla produzione delle istruzioni amministrative, disfunzioni che si ripercuotono negativamente sul lavoro degli uffici e che determinano, nei soggetti che sono interessati alla loro applicazione, incertezze e difficoltà nella ricerca e nell'individuazione dei testi vigenti.

Una delle disfunzioni più consistenti (qui considerata in via meramente esemplificativa) è da attribuire alla sopravvivenza, nel tempo, sullo stesso argomento (o profilo di argomento) di più circolari ministeriali che, modificando la circolare originaria, o circolari comunque precedenti, producono un fenomeno di stratificazione di testi tale da costringere il lettore, per effetto dei richiami "a catena" tra i vari testi, a consultare, a ritroso, più circolari per ricavarne la formulazione finale -nella parte che interessa- applicabile ad una determinata fattispecie.

3 - Forme improprie degli atti

Altra disfunzione di rilievo consegue alle forme improprie usate per modificare atti precedenti: ad esempio, si modificano, con circolare ministeriale, o comunicazione di servizio, disposizioni di ordinanza o, mediante una circolare ad efficacia annuale si introducono modificazioni a circolari ad efficacia indeterminata nel tempo (c.d. circolari permanenti).

4 - Individuazione di idonea metodologia

Allo scopo di realizzare una metodologia di produzione e di aggiornamento delle circolari ministeriali che risponda a criteri di razionalità e di certezza, si ritiene opportuno richiamare in forma organica, nella presente circolare, alcuni principi e criteri direttivi di base già espressi in precedenti atti o già presenti nell'ordinamento o naturalmente conseguenti a finalità di miglioramento dell'azione amministrativa. Contestualmente, si impartiscono alcune istruzioni mirate a consentire il realizzarsi di condizioni certe per il proseguimento del lavoro, già avviato, di formazione della raccolta generale coordinata delle circolari, anche in vista della costituzione di un archivio informatizzato delle stesse. Le circolari vengono prese in considerazione sia con riferimento al loro contenuto formale sia quale documento, anche in relazione ai segni esteriori da cui le stesse devono essere contraddistinte.

I principi e criteri illustrati nei successivi paragrafi valgono anche per le ordinanze e i decreti ministeriali (per questi ultimi limitatamente a quelli indicati nel paragrafo 18) anche qualora a tali atti non si faccia esplicito riferimento.

Le circolari, le ordinanze ed i decreti ministeriali vengono di seguito indicati con la formula abbreviata: circolari - ordinanze - decreti.

5 - Omogeneità della materia trattata

Si è rilevato che talvolta, nel contesto di circolari le quali, dal titolo, appaiono dirette a regolare i modi di attuazione di norme relative a materia (o sottomateria) ben definita, si modificano mediante l'uso della formula "con l'occasione" precedenti circolari che trattano materie (o sottomaterie) diverse.

Ciò determina la produzione di circolari a contenuto eterogeneo, con le conseguenti difficoltà di consultazione e di ricerca e con effetti negativi anche sulla prevista costituzione di un archivio informatizzato presso la biblioteca di documentazione pedagogica di Firenze.

Si richiama pertanto l'attenzione sull'esigenza di trattare, nelle singole circolari, materie (o sottomaterie) definite, contrassegnate da omogeneità di argomento.

6 - Esclusione delle istruzioni "sommerse" ed eliminazione delle cause che le determinano - Limitazione delle "comunicazioni di servizio" all'ambito strettamente tecnico

Le esigenze di informazione diffusa richiedono che le varie istruzioni impartite dal Ministero ai propri organi periferici siano poste con strumenti che, per loro natura, sono dotati delle caratteristiche della conoscibilità (tali sono le circolari). Non può esservi spazio ad istruzioni destinate a restare "sommerse" in quanto diramate con strumenti impropri.

E' pertanto da escludere che possano essere emanate istruzioni, per l'applicazione di norme giuridiche, mediante l'uso delle c.d. "comunicazioni di servizio", che devono invece essere limitate all'ambito di comunicazioni strettamente tecniche.

L'uso delle comunicazioni di servizio al di fuori di tale ambito -essendo le stesse, per la loro funzione, sottratte al sistema di numerazione progressiva proprio delle circolari (delle ordinanze e dei decreti a contenuto astratto e generale di cui al successivo paragrafo 18)- impedirebbe la certezza dell'informazione diffusa e la stessa possibilità di formare e aggiornare la raccolta coordinata richiamata nel paragrafo 2, essendo ben noto che le comunicazioni di servizio sono in effetti conosciute soltanto dall'ufficio che le emette e da quello che le riceve.

7 - Tendenziale impiego di circolari permanenti

Per tutte le materie e sottomaterie che sono attualmente oggetto di circolari annuali, ripetute pressoché letteralmente di anno in anno, occorre valutare l'opportunità di emanare una sola circolare ad efficacia indeterminata nel tempo (c.d. circolari permanenti) così come si è provveduto a fare, ad esempio, con la C.M. 20 novembre 1984, n. 350 sui libri di testo.

8 - Unificazione e aggiornamento, a data certa, di più testi

Quando, su uno stesso argomento, si succedono più circolari, è necessario procedere, a scadenza (al massimo) biennale, all'unificazione e all'eventuale integrazione delle istruzioni in unica circolare sostitutiva -a data certa- di tutte quelle precedenti.

Il principio della redazione di testi aggiornati, che unifichino, a data certa, più disposizioni, su di uno stesso argomento, disperse in atti precedenti, è affermato, con riferimento agli atti normativi, dall'art. 23 della Legge 23 agosto 1988, n. 400, e dall'art. 6 del relativo regolamento di attuazione (D.P.R. 19 luglio 1989, n. 386). E' di tutta evidenza come lo stesso principio, per i motivi ispiratori che lo sostengono, trovi utile applicazione anche in relazione agli atti con i quali l'Amministrazione emana istruzioni per l'applicazione delle leggi e dei regolamenti.

Il termine (biennale) va anticipato ogni qual volta le modificazioni introdotte nell'originaria disciplina amministrativa determinino, per la loro complessità o per l'eccessivo intreccio di richiami a catena di una circolare ad altre anteriori, difficoltà di lettura coordinata dei testi.

Le circolari unificate saranno poi riunite nella prevista raccolta generale coordinata.

9 - Chiarezza e precisione della formula abrogativa

E' da evitare l'uso della formula ricorrente: "Sono abrogate le istruzioni precedentemente emanate incompatibili con quelle della presente circolare" in quanto suscettibile di produrre incertezze interpretative a causa della sua indeterminatezza. La parte del testo precedente (capoverso, periodo, parole) abrogata va indicata espressamente, salvo che la nuova circolare intenda regolare integralmente in modo del tutto nuovo un determinato argomento (in tal caso tale intendimento deve essere reso manifesto, con espressione appropriata).

L'esigenza di seguire il criterio ora indicato ha già trovato esplicitazione nella circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri C.M. 24 febbraio 1986, n. 1.1.26/10888.9.68 riferita alla redazione degli atti normativi e si presenta sicuramente di utile applicazione anche in sede di redazione delle circolari ministeriali, per le finalità di certezza che esso persegue.

10 - Costanza di forma

Gli atti aventi forma determinata (circolare - ordinanza - decreto) possono essere modificati soltanto con atti che rivestono la stessa forma (ad es.: un'ordinanza non può essere modificata mediante circolare).

Gli atti ad efficacia permanente possono essere modificati soltanto con atti aventi la stessa efficacia (ad es.: è da evitarsi che una circolare ad efficacia limitata ad un anno scolastico introduca modificazioni ad una circolare permanente).

E' completamente da escludere, in rapporto a quanto precisato nel paragrafo 6, ultimo capoverso, che le c.d. "comunicazioni di servizio" possano modificare atti aventi forma di circolare, di ordinanza o di decreto.

11 - Contenuto formale

Il contenuto di ogni circolare deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. Sotto il profilo inverso: il titolo (oggetto) della circolare deve corrispondere, sinteticamente, al contenuto della stessa.

Il criterio ha già formato oggetto di raccomandazione, con riferimento agli atti normativi, da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (circolare, già citata, C.M. 24 febbraio 1986, n. 1.1.26/10888.9.68 punto 10). E' indubbia l'opportunità di attenersi a tale criterio anche in occasione della redazione delle circolari ministeriali.

12 - Pubblicazione notiziale del testo originario e delle sue eventuali modificazioni

L'art. 18, comma 4, del testo unico approvato con D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, prevede che possano essere pubblicate nella Gazzetta Ufficiale anche le circolari esplicative dei provvedimenti legislativi; nello stesso senso l'art. 26, comma 1, della Legge 7 agosto 1990, n. 241.

Qualora si dia luogo a tale forma di pubblicità (notiziale) delle circolari, le successive circolari, che apportino comunque modificazioni a quelle pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, devono anch'esse seguire la stessa forma di pubblicità

13 - Espressione per sigle - Limitazioni

La denominazione di enti od organi mediante sigle va evitata, per evidenti ragioni di certezza sull'individuazione di questi ultimi.

E' tuttavia consentito -essendo in tal caso egualmente soddisfatta l'esigenza di certezza- che dopo la prima citazione per esteso e con sigla in parentesi nel testo della circolare, l'ente od organo siano successivamente indicati soltanto con la sigla.

Possono essere indicati con diretta espressione per sigla enti ed istituzioni la cui identificazione mediante espressione abbreviata non determina incertezze a causa del notorio significato della sigla (es.: CEE - CECA - UNESCO).

14 - Denominazione dei ministri

La denominazione del ministro deve essere espressa con la formula "ministro della Pubblica Istruzione" e non "ministro per la Pubblica Istruzione" o "ministro segretario di Stato per la Pubblica Istruzione". Si richiamano, a tal fine, i criteri indicati nella circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 12 dicembre 1985, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 298 del 19 dicembre 1985, che fa seguito a precedenti circolari sullo stesso argomento.

15 - Specificazione degli uffici da cui promanano le circolari

Le circolari ministeriali devono sempre indicare, sotto l'intestazione generale "Ministero della Pubblica Istruzione" l'ufficio dal quale esse promanano (Direzione generale, Ispettorato, ecc.).

16 - Uso di carte ufficiali appropriate

E' ovvio, quale conseguenza di quanto precisato nel precedente paragrafo 14, che non possono più essere usate le carte ufficiali -predisposte a suo tempo per la stesura di decreti o di ordinanze- che siano difformi dal criterio ivi esposto.

I decreti e le ordinanze devono essere redatti sulla carta ufficiale predisposta a tal fine (quella recante l'intestazione "Il ministro della Pubblica Istruzione"). Qualora, per temporanea indisponibilità dei relativi stampati, sia usata la carta ufficiale genericamente intestata al "Ministero della Pubblica Istruzione", è necessario che fra tale intestazione e le premesse del decreto o dell'ordinanza sia interposta l'intestazione specifica "Il ministro della Pubblica Istruzione".

Le circolari non possono essere redatte su carta ufficiale predisposta per la redazione di decreti e ordinanze.

17 - Leggibilità materiale delle circolari

E' stato rilevato che, talvolta, il testo originale delle circolari è riprodotto, per la diramazione, in forma materiale che ne rende difficile la lettura. Ad esempio: parole troncate o con caratteri di stampa illeggibili nei bordi laterali dei fogli. Si raccomanda attenzione su questo aspetto della questione a causa della sua rilevanza sia ai fini della corretta lettura e interpretazione del testo sia ai fini della sua acquisizione al previsto archivio informatizzato.

18 - Numerazione progressiva delle circolari; delle ordinanze; dei decreti ministeriali a contenuto generale ed astratto - Eccezioni

Con circolare interna C.M. 21 dicembre 1983, n. 18 successivamente ribadita con circolari interne C.M. 10 aprile 1985, n. 42 e C.M. 28 gennaio 1986, n. 49 sono state riconfermate le istruzioni già in atto da tempo sulla necessità che tutte le circolari siano contraddistinte da un numero progressivo da richiedere -dopo che l'atto sia stato firmato- alla Divisione VII della Direzione generale del personale e degli affari generali ed amministrativi, che ricomprende, fra le sue competenze, anche quella relativa alla redazione del Bollettino ufficiale (per semplicità di espressione, il riferimento a tale Divisione viene di seguito reso con la formula "Ufficio del Bollettino ufficiale"). La circolare interna n. 42 del 1985 ha inoltre esteso tale prescrizione alle ordinanze ministeriali. Con la presente circolare, accertata l'utilità di contraddistinguere -come in atto già avviene- con apposito numero progressivo, da richiedere al suddetto ufficio, anche i decreti ministeriali che recano disposizioni generali ed astratte (esclusi pertanto tutti quelli che si riferiscono a soggetti determinati, quali ad es.: i decreti con destinatari individuali o collettivi in materia di trattamento economico) si stabilisce che anche i decreti ministeriali suddetti siano contrassegnati da un numero progressivo.

Le comunicazioni che, in applicazione delle norme vigenti, autorizzano la partecipazione a congressi, convegni -e manifestazioni similari- del personale della scuola non sono soggette alla numerazione progressiva, difettando esse di un effettivo contenuto prescrittivo.

Lo stesso criterio, e per le stesse ragioni, vale per le circolari che informano le istituzioni scolastiche su premi, concorsi, gare letterarie e iniziative similari organizzate da enti o privati.

Vanno numerate invece le circolari -anche se prive di qualsiasi istruzione- che diramano ordinanze e decreti, in quanto è con le stesse che viene data, a tali atti, la necessaria pubblicità interna, seguita poi, dalla loro pubblicazione nel Bollettino ufficiale o eventualmente anche nella Gazzetta Ufficiale.

All'ufficio del Bollettino ufficiale deve essere contemporaneamente consegnata copia integrale (comprensiva pertanto degli eventuali "allegati") fedele e leggibile dell'atto. E' tuttavia consentito che il numero progressivo sia acquisito anche telefonicamente, fermo restando che copia dell'atto deve essere consegnata entro lo stesso giorno all'ufficio del Bollettino ufficiale.

Gli uffici che funzionano in sede distaccata rispetto a quella centrale potranno consegnare copia dell'atto entro i successivi due giorni.

La Direzione generale del personale e degli affari generali ed amministrativi è pregata di adottare opportuni provvedimenti affinché siano facilitati i collegamenti telefonici tra l'ufficio del Bollettino ufficiale e gli altri uffici centrali.

19 - Continuità dei flussi informativi - Circolazione delle informazioni

L'esigenza di tenere costantemente aggiornate le raccolte coordinate di circolari (e degli altri atti) già pubblicate ed in vista della informatizzazione del sistema, richiede che l'ufficio che provvede alla formazione delle raccolte (cioè questo Gabinetto) venga a conoscenza di tutte le circolari, delle ordinanze e dei decreti.

Indipendentemente dalla consegna dell'atto all'ufficio del Bollettino ufficiale, è pertanto necessario che l'ufficio dal quale promana la circolare (o il decreto, o l'ordinanza) provveda a trasmetterne almeno 5 copie a questo Gabinetto.

Al fine della diffusione interna delle informazioni è inoltre necessario che almeno 5 copie siano trasmesse anche alle singole Direzioni generali (Ispettorati, Servizio scuola materna, Ufficio studi e programmazione) e alle Segreterie del ministro e dei sottosegretari di Stato.

20 - Raccolte cronologiche - Conservazione degli originali

L'ufficio del Bollettino ufficiale provvede a costituire una raccolta, distinta per anno solare, di tutte le circolari, delle ordinanze, dei decreti indicati nel paragrafo 18 in semplice ordine cronologico e di numero, utilizzando, a tal fine, la copia di ciascun atto ad esso consegnata.

Ogni Direzione generale -così come questo Gabinetto- od ufficio centrale equivalente -provvede a costituire una raccolta cronologica delle circolari - decreti - ordinanze- da essa emanate.

Particolare cura deve essere dedicata alla conservazione degli atti originali, recanti la firma autografa, delle circolari, dei decreti e delle ordinanze. Le Direzioni generali e gli altri uffici equivalenti sono tenuti a conservare gli atti originali in ordine cronologico, con ripartizione annuale. Negli stessi termini provvede questo Gabinetto.

Per l'osservanza di quanto previsto dal precedente capoverso è opportuno che sia conferito apposito incarico ad un funzionario di ciascuna Direzione generale -od ufficio equivalente-. Lo stesso criterio viene seguito da questo Gabinetto.

21 - Riconduzione progressiva delle circolari, delle ordinanze, dei decreti già emanati ai principi e criteri previsti dalle presenti istruzioni

Affinché l'impostazione del sistema qui definito acquisti una sua coerenza complessiva, è necessario che le circolari a tutt'oggi emanate -e così le ordinanze ed i decreti- siano ricondotti, per contenuto e forma, ai principi e criteri descritti.

In particolare, occorre unificare -ed eventualmente aggiornare- in un solo testo a data certa, la disciplina amministrativa che, in successione di tempo e su di uno stesso argomento è dispersa in più atti, dei quali va dichiarata contestualmente ed espressamente, l'abrogazione, con indicazione degli estremi dei singoli atti abrogati.

A tal fine, sarà nominato con separato provvedimento, un apposito comitato interdirezionale a composizione flessibile.

22 - Applicazione costante dei criteri stabiliti dalla presente circolare - Modi di predisposizione degli atti per la firma

Anche in relazione alla prevista continuità della raccolta coordinata delle circolari e alla formazione di un correlativo archivio informatizzato presso la biblioteca di documentazione pedagogica di Firenze è necessario che i criteri definiti con la presente circolare siano osservati costantemente, in tutti i loro aspetti, ivi compresa la necessaria numerazione progressiva delle circolari -con assoluta esclusione della diramazione di circolari sprovviste del numero progressivo attribuito dall'ufficio del Bollettino ufficiale.

A tal fine, gli schemi di circolare da sottoporre alla firma del ministro o dei sottosegretari di Stato devono essere inoltrate con appunto che confermi la rispondenza del testo -quanto a forma e contenuto- ai criteri predetti. Lo schema di circolare - come documento- inviato per la firma, deve inoltre già recare la predisposizione "in bianco" ben visibile e dattilografata, nel lato sinistro del primo foglio della numerazione progressiva come segue:

CIRCOLARE N.

Prot. n.

I decreti ministeriali indicati nel n. 18 della presente circolare e le ordinanze ministeriali devono anch'essi venire inoltrati per la firma con la predisposizione, nel titolo, del numero progressivo. Per esempio:

ORDINANZA MINISTERIALE N. ....... DEL (segue il titolo)

DECRETO MINISTERIALE N. ....... DEL (segue il titolo)

23 - Estensione del campo di applicabilità dei criteri

I criteri indicati nella presente circolare valgono, ovviamente, anche quando determinati atti siano firmati dai direttori generali e dai capi degli altri servizi autonomi. Costituiscono inoltre un principio direttivo anche per le circolari emanate dagli uffici scolastici periferici.

24 - Abrogazione di atti

La presente circolare sostituisce, nella materia qui disciplinata, tutte le circolari precedentemente emanate, che sono conseguentemente da considerare abrogate.