IL REGOLAMENTO SULL’AUTONOMIA IN "GAZZETTA": LE NOVITÀ
di Giancarlo Cerini
Un lungo cammino
Con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 10-8-199, n. 186 del D.P.R. n. 275 dell’ 8 marzo 1999 viene emanato il Regolamento sull’autonomia organizzativa e didattica delle istituzioni scolastiche. Entrerà in vigore dal 1° settembre 2000, ma alcune norme transitorie (come quelle sulla sperimentazione di una maggiore flessibilità organizzativa e didattica, nell’ambito di un organico Piano dell’offerta formativa) saranno operative fin dall’anno scolastico 1999/2000 (come indica, in proposito, il D.M 179 del 19 luglio 1999).
Si conclude con questo atto un lungo iter, avviato nel 1997, quando il Parlamento licenziò la legge n. 59 del 15.3.1997, che conteneva uno specifico dispositivo (l’art. 21) relativo all’autonomia scolastica.
Quell’unico articolo, che si configura come una vera e propria delega al Governo per l’emanazione di numerose norme secondarie, ha già dato luogo a provvedimenti di grande rilievo, tra i quali ricordiamo il D.Lvo n. 59 del 6.3.1998 (sull’attribuzione della qualifica dirigenziale ai Capi di Istituto) ed il D.P.R. n. 233 del 18.6.1998 (contenente i criteri per il dimensionamento degli istituti scolastici e la definizione degli organici del personale). Si tratta di due atti propedeutici all’avvio della piena autonomia dall’anno scolastico 2000/2001, sanzionata dal conferimento della personalità giuridica agli istituti scolatici. Ora, con il Regolamento sull’autonomia organizzativa e didattica si definiscono le condizioni di esercizio effettivo dell’autonomia riconosciuta dalla legge 59/97, con specifico riferimento agli spazi decisionali in materia di curricolo (ogni scuola dovrà dotarsi di un proprio "Piano dell’offerta formativa"), di scelte organizzative (con ampi margini di flessibilità nella articolazione di tempi, spazi e gruppi) e di gestione del personale (ove invece si registra una più limitata potestà di intervento).
Il Regolamento mantiene la struttura di fondo che già aveva assunto nella versione approvata dal Consiglio dei Ministri il 30 ottobre 1998, che era anche il frutto di una ampia consultazione promossa tra gli operatori scolastici nella primavera del 1998.
Dalla "base" era emersa l’esigenza di una definizione più concreta delle nuove opportunità consentite dall’autonomia, soprattutto nel campo didattico, nonché una migliore precisazione del rapporto tra decisioni locali rimesse alla responsabilità delle singole scuole e indirizzi nazionali di competenza dello Stato, anche per allontanare il timore di un’eccessiva "presa" degli enti locali sulle scelte educative.
Generale era stata anche la richiesta di evidenziare maggiormente i ruoli, le competenze e le responsabilità dei diversi soggetti professionali nel governo dell’autonomia didattica, in modo da rendere più esplicita la centralità degli insegnanti (individualmente e soprattutto nella dimensione collegiale) nella elaborazione del piano dell’offerta formativa, una condizione lasciata troppo in ombra nelle bozze iniziali del Regolamento.
Successivamente, sono stati acquisiti tutti i pareri prescritti dalla legge (Camera e Senato, Consiglio di Stato e Conferenza Stato-Regioni) ed il testo, con qualche ulteriore ritocco è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 25-2-1999. Dopo tale data è iniziato un lungo braccio di ferro con la Corte dei Conti, l’organismo di controllo che avrebbe dovuto apportare il visto finale sul testo. Alla fine, il Governo ha ottenuto la registrazione del provvedimento, che è stato così pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
La scuola dell’autonomia tra Stato ed Enti locali
Il testo del Regolamento, benché accentui la chiamata in causa degli enti locali e delle loro nuove competenze in materia di istruzione, riconferma con chiarezza l’unitarietà del sistema scolastico nazionale.
Giuridicamente, lo spostamento di competenze e di poteri in materia di istruzione avviene con un "movimento" che va dall’Amministrazione dello Stato alla rete delle scuole (e non agli Enti locali, le cui competenze sono dunque a supporto delle autonomie scolastiche). Le scuole guadagnano in questo modo una maggiore capacità di iniziativa nel campo amministrativo, organizzativo, didattico e della ricerca, prerogative tutte riassunte nel concetto di "autonomia funzionale", con il quale si apre il primo comma dell’art. 1 del Regolamento.
È pur vero che dopo l’approvazione della legge 59/97, anzi in virtù della delega in essa contenuta, è intervenuta l’emanazione del decreto legislativo n. 112 del 31.3.1998, che contiene un ampio conferimento di funzioni alle Regioni ed agli Enti locali, soprattutto in materia di programmazione scolastica territoriale e di integrazione dei diversi sistemi formativi (scuola, formazione professionale, apprendistato, ecc.).
Già gli effetti di quel decreto si sono dispiegati (con alterne fortune) nelle operazioni di dimensionamento delle istituzioni scolastiche che decorreranno dall’1.9.2000 (anticipate in alcune Regioni all’1.9.1999), ma appunto si trattava di azioni di riorganizzazione degli insediamenti scolastici nel territorio e non di intervento nelle scelte didattiche e curricolari.
I decreti correlati alla legge 59/97 non possono infatti valicare i confini posti dalla legge stessa, che riserva allo Stato i compiti e le funzioni relative a "istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell’istruzione scolastica e stato giuridico del personale" (art. 1).
Molto opportunamente il Regolamento, nel delineare i maggiori ambiti di autonomia curricolare delle singole scuole, precisa anche che spetta al Ministro della P.I. (che si avvarrà degli opportuni organi tecnici) definire il quadro delle discipline fondamentali, gli standard di apprendimento, i criteri di organizzazione di curricoli. Restano quindi comuni a tutte le scuole del nostro Paese le finalità, i traguardi generali, i grandi obiettivi formativi e la stesa organizzazione delle scuole autonome dovrà rispettare gli standard nazionali di funzionamento.
La legge 59/97 ha, inoltre, escluso l’autonomia finanziaria dal campo di intervento delle scuole (le risorse economiche sono garantite dal Bilancio dello Stato), così come l’assegnazione degli organici del personale docente continua a spettare all’amministrazione statale. Il Regolamento, infatti, non include il reclutamento dei docenti nel novero delle competenze delegate alle singole scuole.
Con molta cautela le nuove norme (come la legge 449/97) e gli sviluppi contrattuali introducono alcune misure di "liberalizzazione" nella provvista delle risorse umane e professionali. Con gli accordi in rete viene favorita la mobilità "su chiamata" del personale tra le diverse scuole, mentre già ora con la sperimentazione dell’autonomia (DM 251/98 e DM 179/99) sono possibili forme (limitate) di prestiti professionali di docenti tra scuole diverse, oppure il reperimento di competenze specialistiche, non disponibili all’interno della scuola, direttamente sul mercato "esterno" delle consulenze e delle collaborazioni professionali.
L’autonomia curricolare: verso un curricolo di scuola
Il punto di vista del Regolamento è rappresentato dalla configurazione del Piano dell’Offerta Formativa, nel quale si sostanzia l’identità culturale e progettuale di ogni scuola. Il POF rende esplicita la progettazione curricolare, extracuricolare educativa ed organizzativa delle scuole, e dovrà coniugare la dimensione nazionale del curricolo con quella "locale", lasciata alla piena disponibilità delle scuole. La consistenza dell’area locale (opzionale ed elettiva) del curricolo dovrà essere stabilità dal Ministro. L’ipotesi più accreditata prevede una quota di circa il 15/20% del tempo scuola annuale attribuito alle scelte delle scuole. Si tratta di una quota ragguardevole in grado di incidere profondamente sull’identità di ogni scuola.
Le attività opzionali (da scegliersi all’interno di un quadro di offerte nazionali) o quelle elettive (che potranno essere proposte o "progettate" direttamente dalle scuole) costituiscono infatti il "valore aggiunto" che ogni scuola autonoma si impegna a produrre, per meglio rispondere alle specifiche domande dei suoi utenti e della comunità in cui è inserita. Va però precisato che l’autonomia no può incentrarsi unicamente sulla quota locale del curricolo, tanto meno sul quell’area facoltativa (aggiuntiva) che potrà ampliare ed integrare il curricolo obbligatorio con nuove attività, corsi, laboratori, ecc. L’autonomia infatti deve poter incidere sul "core curriculum", cioè sui compiti formativi fondamentali tali della istituzione scolastica.
In tal senso, anche la parte "incedibile" del curricolo (quella imperniata sulle discipline fondamentali) potrà essere modificata, avvalendosi della flessibilità organizzativa di cui è ricco il testo del Regolamento.
Si tratta delle possibilità di:
– variare la quantità dei tempi destinati alle discipline fondamentali, nell’ambito di una fascia di oscillazione e compensazione del 15% dell’orario;
– distribuire diversamente i tempi delle discipline durante l’anno scolastico (quadrimestralizzazione, periodi intensivi, ecc.);
– articolare le unità di insegnamento in tempi diversi dalle canoniche ore di sessanta minuti;
– scomporre il curriculum annuale di una disciplina in sequenze delimitate, ma significative (i moduli), adatte alle caratteristiche, ai bisogni ed ai livelli conoscitivi degli allievi, favorendo così un effettivo processo di individualizzazione e di sostegno alla motivazione;
– superare il riferimento alla classe, intesa come unica modalità di aggregazione degli allievi, in favore di soluzioni più articolate e mobili (piccoli gruppi, gruppi di interesse, laboratori, classi aperte).
Le discipline "forti" e caratterizzanti il curricolo potranno così essere oggetto di una riorganizzazione non superficiale del loro impianto didattico.
Un progetto culturale per la scuola dell’autonomia
Per dare un senso "alto" all’autonomia organizzativa e didattica è però necessario collegarsi strettamente alla ricerca in atto sui "saperi fondamentali", cioè sul quadro delle conoscenze e delle competenze che un moderno sistema formativo dovrà garantire alle nuove generazioni per il tramite della scolarizzazione.
Di questa ricerca si trova traccia nel regolamento quando si affronta il tema dei grandi obiettivi del sistema formativo. Competenze, conoscenze, capacità, atteggiamenti costituiscono ormai la trama visibile dei nuovi curricoli che dovranno prendere il posto degli attuali programmi ministeriali. Si tratta di una ricerca che non potrà avvenire solo in ristretti gruppi accademici, ma dovrà coinvolgere direttamente il mondo della scuola. Questa è, d’altra parte, l’indicazione contenuta anche nel Regolamento, là ove si suggerisce che il periodo transitorio che ci separa dalla piena attuazione dell’autonomia sia dedicato a progetti di sperimentazione di curricoli strutturati per obiettivi formativi e competenze, cioè mirati sull’apprendimento degli allievi, piuttosto che alle sole procedure di insegnamento.
Si tratta di un’indicazione del tutto pertinente, anche per riorientare gli attuali processi di sperimentazione dell’autonomia che l’Amministrazione scolastica sta fortemente "spingendo" (DM 179/99), anche mediante consistenti incentivi finanziari (Direttiva 180/99), e che rischiano invece di ripiegare su aspetti organizzativi del tutto marginali o di dettaglio. A tal fine, un apposito gruppo di lavoro nazionale è stato incaricato di fornire utili elementi di orientamento alle scuole impegnate nella sperimentazione, in tema di "obiettivi formativi" e "competenze" (1).
Così interpretato il Regolamento potrà avere un suo effetto tonificante anche sulle attuali pratiche della scuola, che vive con incertezza questa delicata fase di transizione. L’ampiezza del disegno contenuto nel Regolamento (si spazia infatti dalle questioni organizzative e didattiche del quotidiano "fare scuola" alle regole fondamentali per il "governo" del sistema) potrà aiutare a comprendere meglio il senso delle azioni e delle responsabilità che i diversi soggetti dovranno assumere nella scuola dell’autonomia.
(1) Un esauriente commento del nuovo Regolamento sull’autonomia, corredato di numerosi saggi ed interventi di carattere operativo e progettuale, è contenuto nel volume curato da G.Cerini-D.Cristanini, A scuola di autonomia. Dal PEI al POF, Tecnodid, Napoli, 1999, disponibile in libreria ad inizio settembre.