Circolare Ministeriale 17 luglio 1987, n. 215
Oggetto: Art. 2, II comma, D.L. 19 giugno 1970, n. 370, convertito in legge dalla Legge 576/70 - Sentenza n. 228 del 5 novembre 1986 della Corte costituzionale.
Il TAR del Lazio ha pronunciato la sentenza 606/87 con la quale accogliendo uno dei numerosi ricorsi giurisdizionali promossi a suo tempo da insegnanti di scuola materna, ha dichiarato la riconoscibilità del servizio prestato, antecedentemente all'ingresso nei ruoli delle scuole materne statali, presso le scuole materne gestite dall'ESMAS (Ente scuole materne della Sardegna).
Questo Ministero non ravvisa l'opportunità di proporre appello avverso la suddetta decisione atteso che con la stessa il Collegio ha aderito alla autorevole interpretazione data alla norma in oggetto dalla Corte costituzionale con la sentenza additiva del 5 novembre 1986, che in copia si allega alla presente.
Con tale sentenza, la Consulta, dichiarata infondata la questione di legittimità costituzionale così come sollevata dal giudice amministrativo, ha dichiarato conforme a Costituzione l'impugnata norma interpretata nel senso che vanno riconosciuti, ai fini giuridici ed economici, come servizi pre-ruolo, anche quelli espletati dai docenti di ruolo della scuola materna statale alle dipendenze delle scuole materne gestite dall'ESMAS.
Ciò premesso, e considerato che la sentenza de quo, con la quale il giudice costituzionale ha indicato quale è l'interpretazione costituzionalmente corretta dell'art. 2, secondo comma, del D.L. 19 giugno 1970, n. 370, convertito in legge 26 luglio 1970, n. 576, rientra tra quelle definite in dottrina additive di natura interpretativa, si pregano le SS.LL di adottare nella propria competenza i conseguenti provvedimenti nei confronti di tutti quei soggetti che rientrano nella utile posizione giuridica sia che abbiano o meno proposti gravami.
Sentenza 31 ottobre 1986, n. 228, (Corte cost.).- Art. 2, II comma, D.L. 19 giugno 1970, n. 370, convertito in legge dalla legge 576/70.
Ritenuto in fatto:
1) con ordinanza emessa in data 11 luglio 1983 il T.A.R. del Lazio, su eccezione di parte, ha sollevato, in riferimento agli art. 3, 97 e 116 Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, secondo comma, D.L. 19 luglio 1970, n. 370, convertito in legge dalla legge 26 luglio 1970, n. 576, nella parte in cui non consente che alle insegnanti di ruolo delle scuole materne statali siano riconosciuti, ai fini giuridici ed economici, i servizi preruolo espletati in scuole materne gestite dall'ente per le scuole materne della Sardegna (ESMAS).
Premesso che la ricorrente Maria Teresa Lai, insegnante di scuola materna statale, era insorta avverso il provvedimento con il quale non le era stato riconosciuto il servizio prestato - dal 1968-69 ai primi giorni dell'anno scolastico 1973-74 - in posizione di incaricata presso scuole materne gestite dall'ESMAS), il giudice a quo osserva che all'accoglimento del ricorso osta il disposto della norma denunciata, la quale prevede il riconoscimento in favore del personale insegnante di scuola materna statale dei soli servizi pre-ruolo prestati presso scuole materne «statali» o «comunali» senza altra aggiunta.
Escluso che la norma sia suscettibile di applicazione analogica o di interpretazione estensiva, il TAR del Lazio opina che la omessa previsione dei servizi svolti per l'ESMAS a null'altro possa ascriversi se non ad una vera e propria «dimenticanza» del legislatore. L'attività espletata presenta, invero, caratteristiche in tutto simili a quella dei servizi di insegnamento resi in scuole materne statali e comunali, con orari e programmi identici; e fu nella specie prestata previo incarico assegnato dall'Ente sulla base di graduatorie compilate in conformità di criteri di valutazione analoghi a quelli adottati dal Ministero della P.I. per la formazione delle graduatorie del personale docente delle scuole materne statali.
L'ESMAS - rileva il giudice a quo - fu creato, prima della costituzione dell'ente Regione, con legge 1 giugno 1942, n. 901, come ente di diritto pubblico, sottoposto alla vigilanza del Ministero allora denominato «dell'educazione nazionale», con la finalità di «secondare l'attuazione della Carta della scuola, per quanto riguarda la scuola materna» nella regione sarda e con i compiti, tra l'altro, di provvedere a trasformare in scuole materne gli asili esistenti, ad istituire nuove scuole, a coordinare le iniziative prescolastiche private, a creare e promuovere un'edilizia scolastica igienica e razionale. Esso, inoltre, era (ed è anche attualmente) abilitato ad organizzare corsi per la preparazione delle insegnanti di scuola materna e ad assegnare il personale insegnante alle scuole materne sarde.
L'Ente - si afferma ancora in ordinanza - ha insomma anticipato nell'isola gli obiettivi e gli strumenti della riforma della scuola materna poi adottata con legge 18 marzo 1968, n. 444, per l'intero territorio nazionale. E la sua permanente utilità è stata ribadita dal D.P.R. 16 giugno 1977, n. 668, che, ai sensi dell'art. 3, Legge 20 marzo 1975, n. 70, ne ha confermato l'esistenza.
2) Si è costituita in giudizio la ricorrente Maria Teresa Lai riassumendo quanto già sostenuto nel giudizio a quo circa le caratteristiche dell'ESMAS e ponendo in luce l'evidente sperequazione cui dà luogo la norma denunciata in considerazione del riconoscimento, invece operato dalla stessa legge, dei servizi resi in scuole parificate, popolari, sussidiate e comunali; le quali - come si osserva nella memoria difensiva depositata in limine iudicii - non furono istituite dallo Stato né possono, sotto alcun profilo, considerarsi istituzioni statali. D'altronde - afferma ancora la ricorrente - l'attività espletata dall'ESMAS rivela uno stretto rapporto di strumentalità e di accessorietà con l'ente Regione (dopo che ad esso fu attribuita competenza legislativa in materia con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.3) e addirittura appare qualificabile come attività dello Stato, sia pure delegata, per il periodo antecedente.
Si rammenta, infine, che il Consiglio di Stato, con i pareri n. 1628/76 e n. 2997/76, ha consentito il riconoscimento del servizio reso in scuole materne regionali, che pure non è espressamente contemplato tra quelli menzionati dalla disposizione denunciata; e che la stessa Amministrazione, nella seconda delle due relazioni trasmesse al giudice a quo che ne aveva fatto richiesta, ha ammesso che i servizi in questione «se non espressamente previsti dalla normativa, sono però sostanzialmente identici, per la natura dell'attività svolta e per i soggetti fra cui si è svolta la prestazione, a quelli prestati nelle scuole materne comunali e regionali»
3) Non è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto:
1) Ai sensi dell'art. 2, secondo comma, del D.L. 19 giugno 1970 n. 370, (riconoscimento del servizio prestato prima della nomina in ruolo dal personale insegnante e non insegnante delle scuole di istruzione elementare, secondaria e artistica) convertito nella Legge 26 luglio 1970, n. 576, «sono riconosciuti», «come servizio di ruolo», «i servizi di ruolo e non di ruolo prestati nelle scuole materne statali o comunali». Rilevando che la riportata disposizione contempla, accanto alle scuole statali, esclusivamente quelle «comunali», e deducendone che, quindi, sono escluse le scuole di altri enti territoriali, il Provveditore agli studi di Oristano negava all'insegnante Lai Maria Teresa il riconoscimento, come servizio pre-ruolo, di quello prestato negli anni scolastici dal 1968-69 sino al 1973-74, quale incaricata, presso le scuole materne gestite dall'Ente per le scuole materne della Sardegna (ESMAS).
L'interessata impugnava il provvedimento, proponendo ricorso con atto che notificava, non solo al Provveditore agli studi di Oristano, ma anche al Ministero della P.I., e che depositava presso il TAR del Lazio, dinanzi al quale denunciava l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, secondo comma, della legge (di conversione) n. 576 del 1970 per contrasto con gli art. 3, 33, 97 e 116 ss. Cost.
2) Il TAR del Lazio, premesso che «il ricorso non appare accoglibile in via
immediata», in quanto la disposizione impugnata sarebbe insuscettibile, sia di
interpretazione analogica, sia di quella estensiva, e che pertanto la rigorosa
applicazione fattane dal Provveditore agli studi di Oristano sarebbe ineccepibile, rileva
peraltro che i servizi svolti per l'ESMAS presentano «caratteristiche di estrema
vicinanza a quelle dei servizi di insegnamento di scuole materne statali e comunali». E
dopo aver sottolineato, percorrendo la normazione succedutasi dal 1942, anno in cui l'Ente
venne creato, che questo «ha finito per funzionare da ente strumentale di gestione
«codipendente» dallo Stato e dalla Regione»; che gli incarichi vengono conferiti sulla
base di graduatorie compilate «in conformità di criteri di valutazione analoghi a quelli
adottati dal Ministero» che titolo di studio, durata di anni scolastici, orari e
programmi sono «identici a quelli delle scuole statali», dichiara di ravvisare
«sospetti notevoli di contrasto con gli artt. 3 e 97 alla luce anche dell'art. 116 Cost.,
di quella che appare una «dimenticanza» del legislatore laddove, al secondo comma
dell'art. 2 del D.L. n. 370 del 1970, non ha consentito il riconoscimento dei servizi
prestati presso le scuole gestite dall'Ente scuole materne della Sardegna»
3) Nel presente giudizio non è intervenuta l'Avvocatura dello Stato, mentre si è costituita la parte privata, la quale, in aggiunta all'atto di costituzione, ha depositato, nell'imminenza dell'udienza di discussione, una memoria particolarmente elaborata in cui la questione viene esaminata in tutti i suoi aspetti: in particolare, dopo aver impugnato alla pubblica amministrazione «una illegittima interpretazione restrittiva» riporta gli atti parlamentari per dimostrare quale sia la ratio ispiratrice della legge.
4) Con nota dell'ottobre 1981, e perciò circa due anni prima dell'emissione
dell'ordinanza de qua, il Ministero della P.I., dopo aver prospettato gli argomenti poi
fatti propri dal giudice amministrativo, e più sopra riassunti, comunicava all'Avvocatura
dello Stato di ritenere non più sostenibile, «anche ai fini di giustizia sostanziale»,
«l'interpretazione restrittiva del D.L. n. 370 del 1970», giacché le considerazioni
esposte nella nota legittimavano «una interpretazione più ampia rispetto all'angustia
interpretativa precedente», e perciò il riconoscimento di servizi
«sostanzialmente identici», anche se «non espressamente previsti dalla normativa»
Poiché è avviso di questa Corte che la ratio legis porta a condividere gli argomenti e le conclusioni cui è pervenuta l'amministrazione, ne consegue che l'impugnata disposizione, interpretata nel senso di cui alla predetta nota - nel senso, cioè che vanno riconosciuti come servizi preruolo anche quelli prestati presso l'ESMAS - risulta conforme a Costituzione.
Per questi motivi la Corte costituzionale dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, secondo comma, D.L. 19 giugno 1970, n. 370, convertito in legge dalla Legge 26 luglio 1970, n. 576, in riferimento agli artt. 3, 97 e 116 Cost., sollevata dal TAR del Lazio con l'ordinanza in epigrafe.