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Roma, 10 marzo 1997
In questo scorcio del XX secolo si sono verificati profondi cambiamenti che hanno modificato radicalmente i tradizionali punti di riferimento. In particolare, il ruolo di Stato-gestore si va trasformando, segnatamente in Europa, nel ruolo di Stato-regolatore.
a) Dallo Stato egemone allo Stato "leggero"
Il posto dello Stato egemone tende ad essere occupato, nell'ambito politico, da una articolazione democratica delle istituzioni con riconoscimento a pieno titolo di soggetti diversi; nell'ambito della organizzazione economica, dalla logica della economia di mercato; nell'ambito della società civile, dall'ideale di una società "aperta" sempre più permeabile al riconoscimento ed alla valorizzazione dei concetti di multietnicità e multiculturalità.
A sua volta il concetto di "pubblico", in passato sinonimo di "statale", è stato inteso in un senso sempre più allargato di esercizio di funzioni rispetto a finalità comuni. sollecitando in ogni campo il pluralismo dei servizi ed il decentramento dei poteri.
In particolare il decentramento dei poteri nella sua forma estrema di autonomia decisionale delle istituzioni periferiche inciderà inevitabilmente sulle strutture dei sistemi formativi, modificandone gli assetti e soprattutto l'organizzazione dell'insegnamento.
In una forma diversa di Stato anche l'assetto dei sistemi formativi dovrà necessariamente trasformarsi per salvaguardare in qualche modo il nesso scuola-società, indispensabile per ridurre al minimo gli inevitabili conflitti e le tensioni che caratterizzano le società aperte.
b) Il sistema delle autonomie
In questa mutata prospettiva, ai fattori di crescita che avevano prodotto le innovazioni dei sistemi formativi con la modernizzazione dei processi di istruzione e con la democratizzazione degli accessi, si aggiungono nuovi elementi, quali la formazione continua e l'autonomia delle istituzioni.
E' soprattutto l'autonomia ad aprire gli spazi per una radicale innovazione delle logiche del sistema: una autonomia che da un lato si esplica nella elaborazione di distinti progetti educativi e nella gestione delle singole istituzione scolastiche, anche in relazione a particolari esigenze delle persone e della comunità territoriale e dall'altro lato persegue finalità generali ed obiettivi comuni che la società assegna al sistema nazionale dell'istruzione.
L'autonomia come garanzia istituzionale offre un prezioso incentivo ed un robusto contenitore alla multiculturalità, valorizzando la specificità dei diversi disegni educativi.
In questo clima culturale la vecchia contrapposizione ideologica fra scuola dello Stato laica/scuola privata cattolica tende a cedere il passo ad una dialettica più complessa fra ruolo della scuola gestita dallo Stato e ruolo di una scuola paritaria nella erogazione di un sevizio educativo e formativo valido per l'intera società e perciò anch'esso pubblico.
c) Le nuove tendenze in Europa
E' da tenere presente che tutti i Paesi europei hanno ormai da tempo affrontato e risolto, nelle forme diverse sintetizzate nello schema allegato, ma sempre attraverso una legislazione partitaria, la questione del rapporto fra scuola privata e servizio scolastico pubblico, offrendo riconoscimenti e sovvenzioni a fronte dell'assunzione di obblighi e responsabilità. Si sono venuti cioè costituendo i primi rudimenti dei sistemi educativi integrati in cui la centralità degli obiettivi e delle regole si connette strettamente alla pluralità degli apporti.
In prima e approssimativa valutazione sulle esperienze in corso, non si può affermare che l'istituzione del sistema educativo integrato abbia risolto tutti i problemi del difficile rapporto scuola statale/scuola non statale ed abbia placato le tensioni che hanno attraversato anche nella storia recente la società civile. Si deve tuttavia convenire che gli apporti plurimi programmati e coordinati all'interno di un disegno generale di sviluppo del sistema educativo hanno contribuito a promuovere efficacemente innovazioni e confronti. Così come si può affermare che rimangono salde, indipendentemente dai successi e dagli insuccessi registrati, le strutture dei sistemi in cui la pluralità dell'offerta e la compresenza di istituzioni statali e non statali sono inserite in un quadro unitario caratterizzato da regole vincolanti circa le finalità, gli obiettivi, gli standard, la valutazione, il controllo, gli interventi finanziari, il reclutamento del personale.
d) Le ripercussioni in Italia
Il prodotto dei mutamenti registrati su scala europea ha avuto ripercussioni anche in Italia dove una lunga e accanita disputa fra forze di ispirazione laica e forze di ispirazione cattolica sul sistema dei valori che deve presiedere alla formazione del cittadino sta lentamente cedendo il passo ad un confronto che ha alla sua base motivazioni diverse rispetto al passato e attraversa, scompaginandoli, gli antichi schieramenti.
All'antica contrapposizione fra scuola dello Stato e scuola dei privati si sostituisce oggi una diversa visione della scuola che, per essere "pubblica", ossia scuola di tutti e avere perciò accesso al finanziamento dello Stato, deve tendere, pur nell'ambito di progetti educativi diversi, alla formazione di soggetti liberi e capaci di autonomia critica e perciò essere fondata sulla libertà di apprendimento e sulla libertà di insegnamento, sul pluralismo e sul riconoscimento delle differenze. In tal modo, all'interno di un sistema pubblico governato da norme comuni e fondato su una convergenza culturale e sociale circa gli obiettivi formativi, gestori statali e non statali assolvono ad una medesima funzione pubblica.
In sostanza la possibilità di superare tale contrapposizione appare realistica se si ancora il problema ad un approccio diverso, trasformando cioè la contrapposizione di principio in confronto operativo, la separatezza di campo in una integrazione di parti unitarie, il conflitto ideologico in uno scambio di esperienze.
Dare concreta attuazione al comma 4 dell'art. 33 della Costituzione significa dunque attuare una legislazione paritaria la cui ispirazione centrale si fondi su uno scambio attraverso il quale la scuola privata si apre alle esigenze della scuola di tutti ed il servizio scolastico pubblico a sua volta fa spazio ad apporti non più ghettizzati, secondo la logica più volte richiamata dei sistemi educativi integrati.
Il sistema educativo integrato
I caratteri e gli spetti del sistema educativo integrato possono essere così sintetizzati:
a) Ambiti
Il sistema educativo integrato è il prodotto finale di una politica di programmazione scolastica territoriale volta a mettere in campo tutte le strutture educative idonee a perseguire gli obiettivi formativi riconosciuti come esigenze nazionali e quindi propri di un sistema pubblico. Esso si colloca in modo particolare in un sistema di autonomie che, senza scadere nella accentuazione dei particolarismi e nella esaltazione dell'aziendalismo, valorizzi l'originalità degli apporti di cui sono capaci le singole unità scolastiche.
b) Finalità e obiettivi comuni
Il fine precipuo del sistema educativo, attraverso la promozione e l'organizzazione del confronto fra progetti educativi diversi, è la formazione del cittadino pienamente consapevole dei valori di appartenenza e tuttavia motivato e capace di costruire insieme agli altri una società pluralistica.
Tale obiettivo comporta che il progetto educativo di tute le scuole del sistema pubblico si ispiri ai principi affermati dalla Costituzione come fondamento della comune identità nazionale e come tavola dei diritti e dei doveri che caratterizzano la cittadinanza democratica.
La formazione al senso della cittadinanza sulla base dei valori costituzionali deve essere l'obiettivo comune ella scuola pubblica: come nell'opera dei costituenti furono diverse le premesse e le sensibilità culturali che spinsero all'affermazione di tali valori, così anche le diverse scuole del sistema pubblico integrato potranno motivarli nel contesto dei loro specifici progetti educativi. I progetti educativi di ogni scuola del sistema pubblico dovranno perciò ispirarsi alla affermazione dei diritti inviolabili dell'essere umano, della pari dignità sociale, della libertà di tutte le confessioni religiose, del ripudio della guerra come mezzo di soluzione dei conflitti internazionali.
La formazione al senso della cittadinanza non si esaurisce nel richiamo nozionistico alla Costituzione e alle sue norme ma si traduce in una organizzazione della vita scolastica che sensibilizzi a concreto e responsabile esercizio di diritti e di doveri.
c) Confini
Del sistema pubblico integrato fanno parte tutte le scuole dello Stato, delle Regioni, degli Enti locali nonché quelle gestite da soggetti privati che abbino personalità giuridica e che accettino le norme generali stabilite dallo Stato come condizione per l'adesione e i relativi controlli.
Ne sono escluse conseguentemente le scuole private che si propongono fini di lucro, o i cui statuti sono inconciliabili con le regole del sistema pubblico integrato.
d) La questione pubblico/privato
In un sistema di autonomie come sin qui delineato la scuola privata che richiede di aderire al sistema pubblico perde la sua natura di scuola di parte. Cessa cioè di essere un segmento separato del sistema educativo in contrapposizione alla scuola statale, per assumere il ruolo di una istituzione educativa che garantisce una fondamentale libertà di scelte fra opzioni pedagogiche diverse e concorre, con una sua inconfondibile originalità, al raggiungimento degli obiettivi e degli standard fissati dallo Stato. E' parte cioè di un sistema unitario, uno degli "attori" del sistema permeabile agli apporti di tutti i valori espressi dalla comunità e rispettoso delle libertà degli "altri".
Per l'assolvimento di questa funzione pubblica, attestata e garantita dalle "regole", le scuole riconosciute come "paritarie" potranno accedere al finanziamento da parte dello Stato, nella prospettiva di garantire a tutti gli alunni del sistema pubblico integrato lo stesso rapporto con le diverse istituzioni scolastiche.
Tale indicazione, peraltro, non intende prefigurare una soluzione dei controverso problema interpretativo del comma 3 dell'art. 33 della Costituzione ("Enti e privati hanno il diritto di Istituire scuole ed istituiti di educazione, senza oneri per lo Stato").
e) Le convenzioni
Lo strumento funzionale per realizzare l'ingresso nel sistema educativo integrato da parte delle scuole non statali è la "convenzione" ossia un "contratto" predisposto dal Ministero della Pubblica Istruzione, sentite le Conferenza Stato-regioni, le associazioni nazionali degli Enti locali e le associazioni più rappresentative delle scuole non statali.
Lo schema del contratto per le scuole convenzionate potrà indicare forme diverse di finanziamento con riferimento alle scuole dell'obbligo e a quelle non dell'obbligo.
f) Le regole
In un sistema di autonomie le regole costituiscono la carta dei diritti e di doveri valida per tutte le scuole che fanno parte del sistema educativo integrato. Attraverso tali regole vengono fissate le seguenti condizioni di esercizio del servizio pubblico integrato:
1. Conformità alle norme generali sull'istruzione fissate dalle Leggi della Repubblica.
2. Esistenza di un Progetto educativo di Istituto elaborato sulla base dei principi costituzionali e di parametri generali, propri del sistema pubblico integrato e formulato in rapporto al peculiare orientamento pedagogico della singola scuola.
3. Presenza di un sistema di controllo interno ad ogni istituto con finalità autovalutative e informative. 4. Accettazione dei controlli esterni di cui al successivo punto 1).
5. Presenza di forme di partecipazione democratica alla gestione autonoma dell'istituto.
6. Esclusione di fini di lucro.
7. Pubblicità dei bilanci.
8. Possesso da parte del personale direttivo docente e non docente dei requisisti di professionalità previsti dalle leggi generali e relativo riconoscimento del diritti sindacali e contrattuali.
g) Reclutamento
Per tutte le istituzioni scolastiche -statali e non- del sistema pubblico integrato, il personale deve essere reclutato in modo rispondente a due principi: l'attitudine allo svolgimento di un servizio pubblico nazionale e la coerenza al progetto specifico di istituto.
La Commissione è unanimemente orientata a riconoscere, a regime, la formazione universitaria come prospettiva di una "forte" preparazione teorica e pratica degli insegnanti di scuola sia primaria che secondaria; la stessa Commissione prospetta però l'esigenza che si raggiunga una sostanziale uniformità di livelli di valutazione tra le diverse sedi universitarie, soprattutto a fine corso. A tale esigenza si potrebbe eventualmente corrispondere con un esame di stato conclusivo dei corsi.
Nell'indicare le possibili soluzioni per la specifica fase di reclutamento, sono emerse, tuttavia, proposte distinte, le cui motivazioni sono contenute negli allegati A e B.
L'ipotesi A, di maggioranza, prevede un duplice livello di selezione:
1. il giudizio di abilitazione, che si conseguirà nelle sedi universitarie e dovrà essere reso più rigoroso con la introduzione di un numero determinato per le diverse sedei, sulla base di una programmazione a livello nazionale, fondata anche sulla valutazione dei diversi corsi universitari;
2. il concorso per titoli ed esame-colloquio da sostenere presso i singoli istituti. I titoli da valutare e le prove da sostenere, per luna obiettiva coerenza al progetto educativo di istituto, dovranno essere dichiarati nel progetto educativo medesimo così da far parte -ove si tratti di scuole a gestione privata- dell'atto convenzionale di accesso al servizio pubblico. I titoli e le prove no potranno in nessun caso configurarsi come verifica di adesione ad una ideologia politica o a un credo religioso, ma dovranno attestare la conoscenza della specificità del metodo pedagogico, del modo culturale o del contesto religioso che caratterizzano le singole istituzioni scolastiche.
Nell'ipotesi B, di minoranza, il sistema di reclutamento sarà contrassegnato da due momenti diversi e distinti:
1. il momento della formazione, affidata per intero alle Università secondo le nuove norme emanate con la legge 341 del 1990, non ancora attuale, che si concluderà con l'abilitazione professionale;
2. il momento della selezione, ossia dell'adeguamento della domanda alla offerta dei posti disponibili, da affidare a concorsi pubblici, su base territoriale. Le tecniche concorsuali, comunque imperniate sulla valutazione dei titoli professionali e su prove di esame, dovranno tenere conto delle moderne metodologie da tempo sperimentate in Europa nelle assunzioni del personale del pubblico impiego. E' comunque da escludere in modo tassativo qualsiasi forma di chiamata normativa e di assunzione in ruolo degli insegnati da parte dei singoli istituti, statali e non, del sistema integrato. Misure di garanzia e di coerenza fra specificità dei progetti educative e idoneità degli insegnanti potranno essere adottate in forma sperimentale secondo le modalità illustrate nell'allegato B.
h) Valutazione e controllo
In un sistema pubblico integrato la valutazione si rivolge contestualmente al sistema nel suo complesso e ad ogni singolo istituto.
Al fine di realizzare questo impegnativo obiettivo, si ritiene essenziale sia la presenza di un Servizio nazionale di valutazione esterno alle scuole, sia l'attuazione di una funzione di autovalutazione delle scuole che operi nel contesto del sistema nazionale di valutazione.
Spetta all'Amministrazione della Pubblica Istruzione il controllo di conformità delle singole scuole a gestione statale o non statale rispetto alle condizioni generali di adesione o di appartenenza al sistema pubblico in relazione agli aspetti istituzionali, organizzativi e didattici di funzionamento delle scuole stesse.
Roma, 10 marzo 1997
Giovanni D'AMORE, Pier Giorgio CATALDI , Lucio GUASTI, Mario REGUZZONI, Gianfranco RESCALLI,Giulia RODANO, Pietro SCOPPOLA